政府数字权力监督反思与体系建构／高 瑞

　　虽然个人权益受到侵害的信息主体拥有获得司法救济的途径，但是，真正能够进入行政救济途径的政府滥用数字权力案件少之又少，其原因在于两个方面：首先，从行政机关来看，行政机关收集、处理的个人信息数以亿计，在很多情形下，行政机关并未利用个人信息做出减损个人权益的行政行为，只是在内部存储、分析和共享个人信息。显然，行政机关的内部行政行为并不在行政诉讼的受案范围之内。其次，从信息主体来看，时常会出现“隐私悖论”：人们往往在嘴上关心个人信息或者个人隐私的保护，实际上却未必如此在意。［18］这与个人信息侵权中的“大规模微型”特征相符合。行政机关滥用数字权力通常会造成不特定多数主体的利益受损，但是，当这种损害具体到每个信息主体身上时，其所受到的损害却是十分微小的，甚至信息主体感受不到自身权益受到了侵害。［19］因此，在绝大多数情况下，信息主体缺乏动机寻求救济和维护自身权益。正是由于这两方面的原因，能够进入行政诉讼的行政机关侵犯个人信息权益的案件十分稀少，这种外部监督的机制难以发挥应有的作用。

　　四、政府数字权力监督困境的理论反思

　　（一）工具理性导向下的数字权力

　　马克斯•韦伯提出了社会行动类型的工具理性和价值理性的二元分类。在工具理性的维度中，行动者为了实现自身的理性追求和特定目标，完全理性地考虑并权衡手段和目的的关系。［20］官僚体制就是根据工具理性的原则和精神建立的，其逻辑是用抽象框架把人隔离和定位在分立的单元中，以便实现管理目标。［21］当政府机关被分割为具体的单元时，政府管理的整体目标也根据领域不同被分割为不同的次级目标，各个政府部门都承担着某一项具体的次级目标，并在工具理性的支配下，为实现本部门的利益最大化而选取最为高效的手段，却不考虑手段的正当性。但是，任何行为都具有负外部性，政府部门在实现本部门利益时，有可能会侵害到公共利益，造成不同部门之间的冲突和抵牾。这就是工具理性支配下出现的“非理性”现象。

　　数字治理本质上是一种遵循“技术至上”逻辑的工具理性系统，这与行政权运行中工具理性的逻辑不谋而合。正因为如此，以数据处理、算法决策为代表的数字技术与行政权力高度融合。数字技术与行政权力的结合，增强了国家的社会测量能力，拓展了国家的社会权力边界。借助监控、数据分析、算法等技术，行政权力可以渗透到社会的各个领域，进行全方位的风险预防和社会治理。［10］但是，在数字治理中难免会出现数字技术“自我强化”的现象，数字治理系统在运行上的自足性、封闭性也会导致其对反思性、开放性的忽视。算法系统改进的方式是通过不断地将前端的数据处理结论反馈到后续的模型调整和算法改进之中，这一切都是在闭环中进行的，因而可能会无限放大数字技术的局限性。

　　政府部门之间的相互竞争也会使数字权力运行出现负外部性。周黎安指出，官场竞争就相当于一个逐渐淘汰的“政治锦标赛”，面对名额有限的晋升指标，处于同一级别的地方领导干部面临着“零和博弈”。［22］一般而言，各个政府部门的主要领导者基本上处于同一级别，面临大致相同的晋升路径。因此，这些领导者在“零和博弈”中，不仅要