领导干部责任制体系化的制度审视、内在逻辑与推进路径／黄耀鹏

　　需要说明的是，问责制与责任制有所不同。领导干部问责制是对干部责任追究的机制和方式，指向的是消极责任；而领导干部责任制是包含领导干部的具体职责内容和范围、检查监督方式、考核方法、责任追究（问责）等内容的制度，既有积极责任又有消极责任，既有激励机制也有惩罚机制。领导干部责任制目前由松散、碎片化的不同规范组成，主要为各个领域的“单行立规”，相互之间缺乏关联。而体系化是以建成体系为目标的一个动态过程和动态思维，通过找到它们的内在联系，使之“上下左右”得以融贯，各单行规范能够贯通协调，从而使领导干部责任制的形式和内容达到结构严谨、体例科学、内部融贯、实施有效的秩序状态。

　　二、领导干部责任制体系化的制度审视

　　领导干部责任制是一种复合型责任制，体现为党规国法的“交融式组合”［5］。形式体系化主要关注制度形式结构是否严谨科学，体现出领域型责任制以及党政联合的形式特点。而实质体系化主要关注制度内容是否融贯协调并且是否能够有效调整领导干部的行为。

　　（一）领导干部责任制的规范构成

　　除专项责任制以外，其他关于领导干部责任的规定分布于党规国法某些条款之中。比较而言，相关党内法规的规制较为有效、直接，而国家法律针对领导干部日常工作的规范则以事后责任为主，这也是党纪严于国法的表现。

　　领导干部责任制涉及党规国法，其中国家法律作为制度“地基”，发挥稳定有力的支撑作用。领导干部责任制体现了党规之治和法治之间的调适性，体系化主要是专项责任制、问责条例、党内监督条例等党内法规和党内规范性文件的体系化，当然也包含与刑法、监察法等法律法规的衔接，其中转介条款是一个重要枢纽。在领导干部责任制中，党规国法的规定应该是互补与相互衔接协调的。国家法律主要针对职务违法、职务犯罪，为责任制体系化打好牢固的“地基”。国家法律针对领导干部的规定相对少，更多的是作为底线性规定赋予领导干部责任制更强的稳定性。比如，“涉嫌（职务）犯罪的，依据……”的转介条款表述，通过援引刑法、监察法的规定予以区分办理，表明了国法的兜底作用。

　　在领导干部责任制中，党内法规作为制度“框架脉络”对责任制做出更为细化的安排。这主要针对领导干部失职失责问题，涉及党的政治建设、思想建设、作风建设、纪律建设等方面，是领导干部责任制体系更为细致的内部框架和脉络，也弥补了国家法律在这方面的不完备。而后续的配套党内法规、地方党内法规和党内规范性文件是对责任制体系的落实和创新，是建设责任体系大厦的“砖块和混凝土”。党内法规针对领导干部做出较多规制，以各领域专项责任制为核心，既有《中国共产党问责条例》等普遍性党内法规，还有如党风廉政建设、社会治安综合治理、法治建设、食品安全、安全生产、生态环境损害责任等专项领域责任制。它化解了国法不能解决的症结，更好地把领导干部纳入责任体系。尤其是党的十八大以来，专项责任制数量增加，内容主要集中于民生安全重大领域和党的建设问题。但专项责任制呈现出“以重大事件为推动”的影子，