让党组运转：对国家治理中党政分开的新探索/余礼信

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：余礼信日期：2016-03-14 16:05:46

旧的不合时宜的子制度，子制度也可以在母制度框架内实现自我更替。就中共系统而言，党组需要与党委、纪委监察部门、党支部等相关子系统形成有机的统一体，产生协同效应；就国家政权系统而言，党组需要与所在单位领导机关形成有机统一体，产生协同效应；就党政两个系统而言，也应该通过党组这一纽带，特别是党组制度的纽带作用，通过党权对政权系统中的党员个人和党组这一组织形态的直接作用，使二者链接成统一的政治有机体，协同管理党员干部，治理国家，避免“潜规则”“上有政策，下有对策”“上面千条线，下面一根针”等因制度短板或制度漏洞而产生的弊病。三是角色区分原则。党权和政权的组成和运行有着各自的逻辑与规律，分属不同的系统，党在行使领导权时，不得直接以党的机构名义命令公共权力机构行事，而应当通过人事组织安排和对党员干部的影响间接地将自己的方针、政策输入公共权力体系，并通过影响党员行政人员使党的意志和任务得以贯彻、完成；同时，兼具党员干部与公职人员两种角色的个人，需要在扮演的角色之间进行协调，注意身份转换，既要服从党的领导，维护党的立场和主张，又要依规章制度办事。此外，《条例》第十五条规定“下属单位设立分党组的单位党组，可以领导分党组的工作”，这就涉及单位党组与党委的关系。按照《党章》规定，党组是向成立它的党委负责的，分党组既要向党委负责，又受单位党组领导，有可能形成双向负责制，党委与单位党组的职能关系有待进一步规范。四是具体可操作原则。制度之所以能够自我运转，是因为它是由一系列的程序和规则组成的有机体。程序与规则环环相扣，缺少其中任何一环都有可能导致整个制度系统停转。制度的合法性与有效运转最终都要落实到具体的可操作的规则与程序上。实施细则越明确，越具可操作性，越少个人自由裁量，就越能把“暗箱操作”排除在外，制度科学化的程度也就越高。根据《党章》规定，党组是没有常设机构的，那么，党组的内部机构如何设置、党组的具体职能如何履行、其与政权机关职能部门如何协调、经费从何而来等，都有待细化；另外，由于一般政权机关的党组书记由部门负责人兼任，那么，如何避免党政不分和个人集权，也需要明确。

　　对于政党来说，政府也是一种资源。控制了政府，便为政党推行其公共政策提供了途径［20］。但是，运用不当，反而妨碍政党执政力的发挥。改革党政关系作为国家治理现代化和全面深化改革时代大背景下新一轮政治体制改革的核心内容，是一项复杂的系统工程，它涉及衔接党政两个系统的有机运转。必须在坚持有机协同创新指导思想和四个基本原则下，有步骤地稳步推进。

　　第一，转变党对政权的领导方式。党组的制度化运转有赖于整个党执政方式的大环境。只有首先系统区分党权与政权、党的制度与国家政治制度，把党组制度作为一种衔接制度嵌入党和政权之间，才能做到具体的党政分工，避免以党代政。从党领导国家政权过程的实现方式来看，应当由过去的单纯权威型变为超凡权威型，即中国共产党作为执政党，应当避免以自身组织体系内的组织形态直接处理政务，干预行政过程，而应通过领导政权体系内的党组这一形态来控制党员和掌握国家机关的主要权力，以领导的间接性和党组衔接性，发挥党组这一纽带在政权机关中的领导核心

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