让党组运转：对国家治理中党政分开的新探索/余礼信

　　二、纽带嵌入：党政分开的可探究思路

　　中国的党政关系问题，自有真实意义上的近代政党以来就存在。但新中国成立以来，学界对于党政关系的研究主要是在党的十一届三中全会以后，伴随政治体制改革而展开的。特别是邓小平在1980年发表《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出“着手解决党政不分、以党代政的问题”［3］321。此后，学界对于党政关系的研究不断深入，并展开了持续的思考与争论，形成第一波高潮。这一时期的关注焦点在于党政分开的步骤和具体措施，史论结合，针对性很强，观点间的冲突也很大。1989年以后，随着政治体制改革的停滞，党政关系研究也走向低谷。直至1997年党的十五大召开，在依法治国方略大背景下，党政关系研究迎来第二波浪潮，并持续到今天。与前一阶段不同，这一时期关于党政关系的研究不再执着于党政分开，而是更多地从现代化、制度化和法制化等多元视角探索党政关系的改革。概言之，当前学界关于党政关系的研究主要集中于以下四个方面。

　　一是关于党政关系的理论与实践。从党政关系的内涵出发，有一种观点把二者关系解剖为中国共产党与人民民主专政的国家政权之间的关系，而党与人大的关系是其中的核心，或者说是根本性方面。由此展开，有些学者认为，党的领导与国家政权是密不可分的，是“鱼与水”“血与肉”的关系［4］，更有甚者提出党政一体化，20世纪90年代，在有些地方还出现了党委书记兼任人大常委会主任的现象；与此相对，有些学者认为，正是因为党政关系的实质是党与人大的关系，因此更应该实现党政分开，执政党不该侵占人大的权力，人大的权力高于党权，否则可能倒退至“典型的人治”［5］的老路。另一种观点认为，党政关系就是党与政府的关系，其实质是政治与行政的关系。党政应当分野，党权应当是政治权，管政治；政府管行政。也有学者通过对党政关系发展的理论与实践分析，认为“作为国家与社会分离趋势的逻辑产物，它代表了未来政治发展的客观要求，而不是单纯的主观政治设计……党政分开仍然是中国政治体制改革及执政党自身革新无法绕过的阶段”［6］。

　　二是中外比较视角下的党政关系。有学者从人大代表理论出发，认为中国人大制度与西方议会政治有着内在一致的基本逻辑，因此党政关系的实质是共产党的先锋式代表与人大的选举式代表之间的冲突［7］。当然，有学者提出反对意见，认为“中国共产党对国家政权的长期领导是中国党政关系的根本优势，西方政党的狭隘代表性是其党政关系的致命缺陷”［8］，西方党政关系可供借鉴但需要中国化。有学者认为，苏联党政关系模式的经验教训更值得反思。这种观点认为，党政分开是必要的，是与我国社会主义议行合一的政治制度原则相一致的，旨在通过转变党的领导方式更好地实现执政，“由过去的直接干预转变为通过国家权力机关对政府行政机关实施间接领导”［9］。

　　三是党政关系改革的模式取向。对于党政关系分析抑或党政分开的探索，落脚点都在于新型党政关系模式的构建。由于研究的理论解释与思维视角不同，学界对于党政关系的走向也有多样的思考。有学者从社会主义特色政治逻辑出发，认为党政关系建设的制