让党组运转：对国家治理中党政分开的新探索/余礼信

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：余礼信日期：2016-03-14 16:05:46

共产党章程》（以下简称《党章》）规定：“在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，就应当成立党组。党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的法律，同官僚主义作斗争。”从《决定》和《党章》中可以看出，中国共产党的执政地位是通过在政府系统之上构建党委制和之中构建党组制来实现和巩固的；同样，党政分开也有赖于党组这一纽带。周恩来作为政务院总理，主持议定了同党外人士密切合作的指导原则：“政务院机构中的党组会议不要代替行政会议……不可党内党外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主。”［16］之后，周恩来又在全国统战工作会议上明确指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。……党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。”［17］然而，从当时的一些文献与党和国家领导人讲话中明显可以感觉到：中国共产党作为执政党通过党委制、党组制、支部制将自身的组织网络延伸并嵌入国家政治体系中，从而有效地主导了新中国国家建设和顶层制度设计，在中国共产党的组织体系中，党委明显处于核心地位，党组在党委领导下的工具性色彩浓厚，党委权力过于集中。随着计划体制的深入发展，党委制和党组制的初衷逐渐被忽视，党的这种对国家政权的组织介入不断深入，非党组织在国家政治生活中活动的独立空间不断被压缩，党组的活动空间也逐渐缩小，又由于党和政府及非党组织的职权范围没有相关法律的界定，以党代政现象更加严重，部分党组形同虚构，党组被边缘化。

　　1956年召开的中共八大对党政不分现象有所警惕，重申党对国家政权的领导应防止命令式，主张“国家机关中的党组必须负责在同党外人士圆满合作的条件下，实现党所作出的这些决定”［18］。但由于中国共产党领导层内部的矛盾及对国内国际政治斗争形势判断的失误，中共八大的正确主张难以得到实施，党政不分程度反而加深。1958年中共中央发出的《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》和1962年毛泽东的《扩大的中央工作会议上的讲话》，使得党的各级组织将国家机关的权力进一步架空，政党行政化、行政政党化，国家机关成为党组织体系中的一部分，党组制度已然失去存在意义。当时，这种由中国共产党自上而下建构的组织体系对政权的介入和政权机关的运转是必要的，有助于政权的稳定和国家现代化建设。但是，由于制度设计本身的不完善，党委与党组职责权限容易混淆，加上人治传统的影响，党委的权力不断膨胀，党委制不断异化为领袖崇拜，消解了政权组织体系应有的积极作用，以党代政日益走向极端，最终酿成了具有全局性负面影响的十年“文化大革命”。

　　党的十一届三中全会后，国家政治生活逐渐步入正轨，现代化建设的目标重新确立。同时，为了总结“文化大革命”的经验教训，扭转党过度介入政权体系的局面，党政分开被重新提上议程。邓小平提出，要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件

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