让党组运转：对国家治理中党政分开的新探索/余礼信

　　三、领导纽带：中共执政系统中的党组

　　党和政权分属于两种不同性质的组织系统，是不可混淆的，党组织与国家政权机关的职责也需要有明确的区分。党组织对国家政权机关的领导集中于政治、组织与思想方面，总领的是国家大政方针，而非具体事务。改革开放的总设计师邓小平曾明确对长期存在的党政不分、以党代政弊病表示担忧，认为这会严重削弱党的权威，影响党的领导。“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开”［15］。在邓小平看来，政治体制改革是社会主义经济建设的重要保障，而“改革的内容，首要是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”［15］，并提出应该遵循“只管大事，不能管小事”［15］原则，对于那些属于经济与管理工作的事情，应当交由政府去管。对于邓小平的这番论述，很多人容易只注意到其表层含义——政府去管，其实不然。邓小平在《关于政治体制改革问题》中的上述论述，是有一个政治前提与预期的——改善党的领导。也就是说，“政府去管”涉及两层意思：一是在党的领导下去管，二是在党的领导下管好。这其中的政治学意蕴是：处理党政关系，实现党政职能分开，焦点和难点在于如何保证党的核心领导既不受损害又具有合法性。这就需要我们从中国共产党的政权建设史与实践中寻找智慧。

　　党政关系问题早在革命战争年代就存在。当时，中国共产党学习和借鉴苏联政权建设经验，在各级政权中设立党团（党组前身），既确保党对工农武装政权的有效领导，同时又避免以党代政、党政不分。设立党组（团），是中国共产党通过自上而下的组织建构将分散的非党组织力量有效整合起来的载体和组织化手段，以确保党的方针政策得到全面贯彻。1927年，中共五大通过的《中国共产党章程》首次对党团的目的进行说明，指出其“是在各方面加强党的影响，而实行党的政策于非党的群众中”。特别是在土地革命时期的苏维埃政权和抗日战争时期的“三三制”政权建设过程中，党组制度发挥了积极作用。因此，其在新中国政权建设中一直得到沿用。1949年成立的中央人民政府其实是一个由中国共产党、各民主党派和无党派民主人士共同组成的联合政府，政府各部门都有许多党外人士。这种情况下，中共中央对于中央政府的领导就不能像对待下级党组织那样直接下达命令，亟须创新领导方式，寻求有效领导政府的方式，而党组便是一种明智选择。1949年，中共中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组织的决定》（以下简称《决定》），要求由在中央人民政府中担任领导职务的党员组成党组，归党中央领导，以有效贯彻执行党中央的决策。1956年，中共八大通过的《中国