城乡公共治理的悖反实践与共识机制——基于扁平化治理与半正式治理的现实考察／贾晓港

　　3.结构性的体系调整

　　既有区、街、社三级治理体系将街道作为基层治理单元，把诸多事项下沉给街道，由街道负责办理和处置，但又没有实现事权、财权等治理资源的下沉，后果是街道由于无力负担繁重的治理任务，便将治理任务向下延伸，寻找治理的着力点，造成了社区“自治行政化”。［8］也就是说，重心下移和资源上收形成的矛盾局面给社区治理造成了严重损害。当务之急是对三级治理体系进行结构性调整，重新定位县区政府、街道办事处和社区自治组织的功能，构建共建共治共享的社区治理共同体。实际上，扁平化治理的“雨湖模式”遵循的是“县政、乡派、村治”的体系重构模式［9］，体现为：将区政府及其职能部门设定为基础治理单元，并规定“不应将分内职能随意转嫁给街道，而应在履职尽责基础上回归一线治理”；将街道理解为区委、区政府的派出机构，不像一级党委和政府般设置相应内部机构造成条块分割，而是使其回归派出机构本质，整合为直接的办事系统；将社区居委会真正视作基层群众性自治组织，不过度使社区功能“行政化”和干部“专职化”，相反，由基层自治组织直接发动群众进行有效的社区治理。应该说，三级治理体系的重构能够在一定程度上摆脱“无限政府”和“全能政府”的困境，调动起群众自我建设和自我管理的主体性；另外，以各级干部作为一线治理员深入社区开展治理和服务，能够助推干群关系重塑和社区治理现代化。

　　（二）乡村社会的半正式治理

　　半正式治理又称半正式行政或半正式基层行政，最初由黄宗智在论述集权的简约治理模式时提出，但其思想渊源可追溯到瞿同祖论述清代地方政府的非正式治理，彼时县以下的基层治理主要由乡绅、地保、里甲等非正式人员来开展。［10］也就是说，半正式治理原本是指一种主要依靠准官员解决乡村问题的治理类型。［11］在传统中国“皇权不下县”和“王权止于县政”的背景下，其治理方式尽可能从简、非必要不介入，主要依赖民间无体制身份的准官员进行乡村治理。［12］这一行政实践所隐含的治理逻辑是：在幅员辽阔的历史中国，半正式治理可能是以高效率、低负担的方式维护整个国家治理体系的有效办法。［13］随着时代的发展，其间出现过各种半正式治理的技术类型，新时期以来半正式治理也有了崭新的含义，即“在国家正式制度与规范压力下，基层政权通过创新科层组织结构、制度与机制，以应对目标任务与责任压力所采取的半正式治理策略”［5］，如驻村第一书记与工作队、联镇包村制、管区制度、片线结合等治理形式，其内在本质是以增加管理层级和扩大管理幅度为手段，推进基层政权建设，加快国家基础性权力建构。半正式治理的特征主要表现在以下三个方面。

　　1.科层化的组织延伸

　　在乡村治理过程中，由于治理任务繁重、治理资源匮乏、治理力量不足和治理主体乏力等原因，基层政府要突破原有的乡村治理体制，自上而下地进行