2025年第3期
城乡公共治理的悖反实践与共识机制——基于扁平化治理与半正式治理的现实考察／贾晓港
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：贾晓港
日期：2025-09-12 10:05:35
| 平与效率、集权与分权、透明与保密等。这些悖论普遍存在，形式多样，也难以消除，影响着人们的认知和行动，增加了公共治理的复杂性，也对人们提出了加强实践反思的要求。同样地，鉴于内部结构的特殊性和治理方式的针对性，对城市社区和农村社区采取不同的治理方式自然也会产生差异化的治理形态，而面向不同的治理形态则需要适配不同的治理技术。［3］本文以新时期城市社区的“扁平化治理”［4］和乡村社会的“半正式治理”［5］为例，发现城乡公共治理所选择的两条不同进路遵循着不同的治理原则，并在此基础上生成了两种具有悖反性的基层实践。前者主要以减少管理层级为方式，后者主要以增加管理层级为方法，手段不同却殊途同归，两者共同致力于基层社会的“治理有效”。
（一）城市社区的扁平化治理
扁平化治理是指减少纵向管理环节，避免部门间的功能重叠，打破多头管理模式，强化主体间的信息沟通，通过任务分解、权力下放、目标介入的方式，强调多元主体的整合共治、分权式管理，将治理工作延伸至管理末端，借助基层力量实现治理范围的全覆盖，以实现节约成本、提高效能、共建共治的一种管理模式。［6］理论上说，扁平化治理的技术内核，就是试图通过减少纵向管理层级来实现有效治理，这种治理模式更多被运用于城市社区，如内蒙古呼和浩特的“回民模式”、浙江温州的“龙港模式”和湖南湘潭的“雨湖模式”。本文以“雨湖模式”为样本，发现城市社区的扁平化治理主要包含以下三个内容要点。
1.跨层级的组织管理
一般而言，地方政府的科层管理遵循下管一级的组织模式，但随着现代技术的发展，跨层级的组织管理具备了现实可行性和理论可能性。如湘潭市以县区为治理单元，直接实现了与社区居民的联结，大幅提升了治理效能。换言之，扁平化治理的“雨湖模式”是以县区为单位，对区域内经济、政治、文化、社会、生态进行综合性治理，具体路径是：通过建好一个资源信息库，织好一张干群联络网，开好一辆民情直通车，拓展一个经济功能，擦亮一个幸福品牌，把辖区内领导干部、公职人员、共产党员、人大代表、政协委员和社会民众拉到一处，构建起干部群众共商共建共治共享的社区治理平台，让“点到点交流、面对面沟通、背靠背监督、网联网运行”成为现实，提升了工作效率。应该说，以减少治理层级为手段的跨层级组织管理，建立起了全天候、全区域的常态化治理机制，打破了时空与条块之间的界限，一定程度上实现了工作效率更高、服务效果更好、居民满意度更高的目标。
2.联动式的社区治理
联动治理要求各治理主体统合各种治理资源以实现共同的治理目标［7］，这一治理形式是条块分割、事权下移和“小马拉大车”等治理困境下的必然选择。“街乡吹哨、部门报到”和“扩权强镇”等基层治理实践创新便是以治理资源下移实现联动治理的生动体现，同样地，扁平化治理的“雨湖模式”以党建共建“大联盟”、区直部门“大整合”、街社一体“大贯通”、纠纷调处“大集成”和数据资源“大融通”整合各类资源，发动人民群众共同参与，推进了社区治理现代化的实践进程。尤其是其中的“扁平”二字反映出深刻的 |