城乡公共治理的悖反实践与共识机制——基于扁平化治理与半正式治理的现实考察／贾晓港

　　二、城乡公共治理的理论意涵

　　学科内涵是否清晰、研究范畴是否明确将直接影响相关领域的人才培养、学术研究以及实践应用。因此，本文拟对城乡公共治理的理论意涵进行探索，以明确其概念所指，进而为城乡公共治理的实践探索奠定基础。

　　（一）何为城乡公共治理

　　“城乡公共治理”是一个偏正式结构的概念组合，“城乡”作为限定词，缩小了公共治理的概念外延，换言之，欲了解城乡公共治理的概念意涵，应首先明确公共治理的含义所在，而后再叠加“城乡”的区域限制。一般来说，公共治理是指一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式对公共事务进行管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它主要关注如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活手段回应社会需求。［2］那么，如果对公共治理加以“城乡”的框定，城乡公共治理便可解释为对城市和农村的公共治理，但这一理解过宽过泛，既不利于清晰阐释城乡公共治理的概念意涵，还容易将其与基层治理混同，无法精准呈现城乡公共治理的研究范畴。因此，我们认为应将“城乡”具象化地理解为城市社区和乡村社会，具体地说，城乡公共治理可以理解为：对城市社区和农村社区的公共事务进行科学管理和合作治理的过程，在此过程中，政府作为主导力量，同其他多元主体建立协商伙伴关系，对一致认同的公共目标采取具有向心力的共同行动。

　　（二）城乡公共治理的研究范畴

　　如果说城乡公共治理是以政府为主的公共组织对城市社区和农村社区公共事务进行科学管理和合作治理的过程，那么与基层治理相似，城乡公共治理主要聚焦上下互动过程中的治理问题，凡是与治理主体、治理对象、治理结构、治理方式、治理体制、治理机制以及治理理论等相关的范畴，都是城乡公共治理的研究对象。不同的是，城乡公共治理更关注自上而下的治理效能和自下而上的治理反馈。应该说，城乡公共治理是对社区治理和乡村治理两个研究范畴进行组合的结果，将原本不成理论体系和学科建制的研究方向整合为一个二级学科，以实现两者的融合式发展。但现实情况是，社区治理和乡村治理相向而行，并未在一个层面得到讨论，现有研究要么站位于乡村进行乡政村治的话语叙事，要么立基于社区展开机制创新的理论探索，都没有将两者放在同一个视角下进行观察，而城乡公共治理则秉持一种集成式统合的治理精神，力争从治理实践中发现二者存在的现实冲突或内在关联，以从宏观层面实现二者的一体化创新。最重要的是，因治理环境的差异，城市社区和农村社区的治理手段似乎并不相像，但由于治理目标的趋同，城市社区和农村社区的治理行动又显现出一定的联系。那么，城乡公共治理的实践到底呈现出何种样态？是具有较强的同质性还是较大的异质性？相似或相异背后有普遍认同的共识性机制吗？要回答这些问题，需要深入本土实践中去找寻社会事实与经验证据。

　　三、城乡公共治理的悖反实践

　　公共治理的世界是精彩而丰富的，也是时常且处处充满悖论的。从西蒙对于“行政谚语”的讨论开始，理论和实务工作者都经常被各种悖论所困扰，比如公