信访制度的功能异化：生成诱因与矫正之道/张光辉

　　【摘  要】人民信访是我国政治生活中的一项十分重要的制度，对于密切党和群众的血肉联系、促进上下沟通乃至维护政治稳定起着相当重要的作用。然而，在现实的运行中，由于受到对信访行为认知偏差的影响、信访制度本身功能定位的局限以及政治体制缺陷的约束，信访制度的预期功能不仅没有得到有效释放，反而发生了异化。因此，必须思考促进信访制度再造之道，将科学的矛盾冲突观植入信访制度自身设计之中，把信访制度改造成为公众对政府监督制约的有力武器和社会矛盾冲突转化的有效载体。重要的是，要使信访制度嵌入民主制度之中，特别是要把它培育成为社会主义协商民主发展和运行的支撑。

　　【关 键 词】信访制度；维稳；矛盾冲突观；权力制约；群众路线

　　【作者简介】张光辉（1982— ），男，南京政治学院马克思主义学院政治学教研室讲师、政治学博士，研究方向为政治稳定与参与式民主理论。

　　【基金项目】本文是国家社科基金青年项目“参与式民主与可持续政治稳定实现机制研究”（项目编号：13CZZ029）的阶段性成果。

　　【中图分类号】D61     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2015）02-0024-04

 

　　人民信访是我国政治生活中的一项十分重要的制度，也是一个很独特的制度安排。客观地说，信访制度是党的群众路线在政治生活中的具体体现，它对于密切党和群众的血肉联系、促进上下沟通乃至维护政治社会稳定起到了相当重要的作用。然而，由于受到对信访行为认知偏差的影响、信访制度本身功能定位的局限以及政治体制缺陷的约束，信访制度的预期功能不仅没有得到有效释放，反而发生了异化，并成为威胁政治社会稳定的重要诱因。因此，必须思考促进信访制度再造之道，从而实现对信访制度本身功能异化的矫正，在此基础上，释放信访制度的预期功能，达至良善的政治发展目标与美好的社会图景。

　　一、信访制度的预期功能及其异化

　　信访制度设立的初衷是为了保持各级人民政府同群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。从这个意义上来说，信访制度应该是我们党的优良作风的具体体现，甚至是党在执政时期攻坚克难的法宝。这意味着人民群众通过各种方式进行信访，并对政府决策提出意见、建议和投诉请求等是合理合法的，是“送上门的群众路线”，政府对此应该十分欢迎。但是，如果根据《信访条例》的规定，“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷”，实际上这里预设着一个基本的价值判断，即信访不是一种常态的好的行为。换言之，有信访行为的出现是不好的，应该从根本上避免信访行为的发生。如果预设了这种价值判断的话，即便有了较为完善的信访制度，仍然不能避免下述的尴尬逻辑，即对地方官员来说，信访的纠结在于：中央既设置了信访制度，领导也以接访的爱民形象示人，但同时又对地方官员设置严苛的信访考核，严格控制赴京访、赴省访和越级访，甚至有的地方的考核办法居然是凡发生进京集体上访的，年度考核“一票否决”，这样就出现了“维稳”的需要以及所谓的“接访”和“截访”现象。这不仅不能很好地维护公众的利益，反而侵害了公众