信访制度的功能异化：生成诱因与矫正之道/张光辉

　　（三）信访制度本身的功能定位缺陷

　　根据《信访条例》的规定，人民信访实际上被定位为这样一种制度，从总体上来说，它是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。如果从具体的职能看，它所履行的主要职责包括：一是受理、交办、转送信访人提出的信访事项；二是承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；三是协调处理重要信访事项；四是督促检查信访事项的处理；五是研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；六是对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。从前者看，信访制度本来是可以被定位为一种政府与公众互动的渠道的，即对于政府来说，信访是其获取决策必需信息的主要渠道；而对于公众来说，信访则是他们常态的进行利益表达和政治参与的主要渠道。然而，从现实信访制度的运行来看，信访似乎并不是公众常态的政治参与的渠道，反而逐渐演化为一种权利救济的渠道，绝大多数都是在权利或利益受到侵害时的一种救济，这就导致信访的预期功能萎缩和异化。从后者看，信访承担的主要职责也反映出信访机构并不是一个实体的权力机构，或者说信访机构的权威性不足。特别是在涉诉信访上，“信访机构在大多数情况下并不能解决实际问题。因为涉诉信访针对的是法院审理或需要法院审理的案件，信访机构没有审判的权力”［2］。信访机构的权威性不足，也意味着它实际上并不能有效解决公众反映的问题，甚至还会加剧和放大公众信访中的矛盾和问题，导致重复访、缠访等现象，引发群体性事件，威胁政治社会稳定。

　　（四）权力过分集中的政治体制的塑造

　　我国政治体制的主要缺陷其实正如邓小平早在30多年前《党和国家领导制度的改革》一文中所概括的，那就是权力过分集中。权力过分集中的政治体制与信访制度功能异化之间存在什么关联呢？一是权力过分集中实际上意味着公众缺乏通畅的政治参与渠道，这样就使信访制度几乎成为唯一的、合法的公众参与渠道。如果信访制度成为唯一的、合法的参与渠道，自然就会使信访制度“超载”。特别是我国正处于迅速发展、转型和变革时期，各种利益矛盾和问题不断涌现，更是加重了信访制度“超载”的程度。二是权力过分集中意味着只存在自上而下的权力流，这就会带来权力监督和制约的困境。因为自上而下的监督和制约实际上形成了一种委托—代理关系。委托—代理关系会产生委托人和代理人之间的信息不对称问题，如果委托人想要实现对代理人的有效监督和制约，就会增大这种监督和制约的成本。如何降低这种监督和制约的成本从而实现自上而下的有效监督和制约呢？“一票否决制”就成为一种成本较为低廉且有效的方式。这种监督和制约的方式实际上是一种结果评价，既然自上而下无法实现全面监控，那么就通过设定一些核心指标进行监控，即信访。换言之，委托人不管代理人如何具体行为，只要出现信访行为，就意味着代理人有过错，就要受到处罚。始于2005年的信访排名也许就是这种逻辑，不过信访排名正在被逐步取消，可能也基于信