信访制度的功能异化：生成诱因与矫正之道/张光辉

　　二、信访制度功能异化的生成诱因

　　为什么具有良善初衷的信访制度却发生了功能的异化？在笔者看来，这既有信访制度本身的定位问题，也有信访制度运行的外在的观念和体制环境等方面的因素。具体说来，包括以下几个方面。

　　（一）地方政府对信访制度的复杂情感

　　一方面，信访制度是公众合法的利益表达渠道，政府往往也宣称信访制度是贯彻群众路线、密切党和群众血肉联系的重要纽带，是“送上门的群众路线”。另一方面，政府往往把辖区内出现的人民信访活动看作是对自己的“否定”，因而对信访活动比较反感和排斥，尤其是那些无理缠访、闹访的现象，更是让政府感到焦头烂额。特别是在现实政治生活中，由于维护政治稳定成为政府的核心任务，因而政府一般都坚定地认为，稳定压倒一切，没有稳定一切事情都办不成。这样，出现群众上访特别是越级上访的行为，就可能会冲击现有的社会秩序，致使政府一直对上访“绷紧神经”。此外，中国政治文化中对大团结、大团圆与和谐的价值追求，也排斥着这种看起来似乎影响团结与和谐的信访行为和信访现象。普鲁特（2013）的研究指出，诸如中国这样崇尚集体主义价值的国家，往往“关注群体和谐，故而将冲突视为洪水猛兽”，“各种直接应对冲突的方法都可能会破坏和谐”，需要“冒着丢‘面子’或者说失去‘社会声誉’的风险”。这样，政府往往会比较排斥这种可能引起冲突和风险的方式即信访。可见，政府对待信访的复杂情感是信访制度异化的重要诱因。

　　（二）人民群众对信访制度的特殊依赖

　　有研究者指出，“国外欧美日发达国家虽然都有类似我国信访的制度，但规模都不大，上访的人也不多，不像我国从中央到地方形成了系统庞大的官僚体制，却难以应付上访人群”［1］。也有相当一部分研究者认为，通过政治文化的积淀与传承下来并嵌入人们内心深处的“清官”思想、“青天”思想等也是塑造出人民群众对信访制度特殊依赖的文化诱因。还有研究者抱怨，也许正是老百姓的这种“青天”思想以及由此催生的对信访制度的特殊依赖，才导致了人民群众“信访”而“不信法”。在他们看来，这是与建设现代法治国家的理念相悖的，必然会阻滞中国法治建设的进程。但实际上，在笔者看来，与其抱怨可能隐藏在群众内心深处的“青天”思想，抱怨人民群众对信访的特殊依赖可能阻滞法治进程，不如考察导致出现这种现象的现实诱因。笔者认为，群众之所以“信访”而“不信法”固然与政治文化有着密切的关系，更重要的还是现实政治生活中的权力配置。毋庸置疑的是，在我国的权力配置结构中，行政权力实际上是位居于司法权力体系之上的。换言之，在对具体问题的处理过程中，行政权力比司法权力更具权威性，因而也更具有决定性。这种权威性和决定性就自然产生了人民群众的特殊依赖性，从而导致信访制度的“超载”。信访制度的&ldq