变迁与调适：地方党委领导制度科学化思考/马正立

　　行政式治理某种程度上也面临一些挑战。孙中山曾说过，党要以主义治国。行政事务本来属于政府行为，但是在行政式治理逻辑下，党代替政府来行使和管理。在这种情况下，政府的行政能力很难施展。尽管地方党委集体领导和党内民主有所发展，但仍停留在制度化层面，科学化水平还很低。为什么会如此呢？在行政式治理逻辑下，党经常成为党的个别领导人的“私器”，成为其追求权力和个人利益，甚至其亲朋好友追求利益的工具。因为是“私器”，党也容易随人而去。这样的情况在苏联和印度尼西亚都发生过，带有专家治国的色彩。在这种情况下，公众只是作为被管理的对象，并不真正作为参与治理的主体。由此，中国共产党和社会之间会逐渐出现鸿沟，很容易使地方党委故步自封。实际上，可能产生的问题已经被高层认识到。20世纪90年代中期，治理转型基础工作便已开始，即向政治式治理转变，追求多元治理主体和权威的协商性。党的十七届四中全会正式提出“提高党的建设科学化水平”的重大命题。作为党的建设科学化的核心内容，党的领导制度科学化必然也包括地方党委领导制度科学化。以此为基础，改革思路开始着眼于地方党委制运行重点环节的制度构建、党的代表大会任期制、党内决策重心的理性回归、全委会与常委会的职权划分方面。

　　在现实操作中，所关注的是“重大问题”的边界如何厘定。基于此，党的十七大明确要求地方党委在关于重大问题的决定和重要干部的任用等方面一律采用票决制。2010年3月，《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》和《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》相继出台，这些制度规定紧扣以往的干部选拔任用实践中的突出问题，有三个方面的重要突破：对一把手的监督，问责与监督制度建设，党内制度与国家法律的有效衔接。

　　党的十八大以来，地方党委领导制度建设无论是在制度供给还是在实践运行方面，均体现出鲜明的阶段性特征。党的十八届三中全会再次强调要加强顶层设计，顶层设计强调系统性。从这个角度看，任何一个部门或组织作为子系统都需要做系统设计，地方党委也不例外，也需要“考虑各个要素之间的关系，而不是‘按下葫芦起来瓢’”［6］。以民主化、常态化的党内政治生活环境为依托，可称作是新的历史条件下地方党委会领导制度改革的顶层设计。

　　为了实现以规范权力作为制度构建的根本点和着力点，党的十八大以来，无论是高层部署还是地方党委推进的制度化改革实践，均反映出“把权力关进制度的笼子”的路径取向。党的十八届三中全会强调权力运行制约和监督体系的构建。现实表明，在地方党委领导体制框架中，一把手职位既是权力运行的聚集点，也是权力异化的高危点。由此，一把手权限改革逐渐在各地开始推行，如限制一把手直接干涉重点领域，包括干部人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等。从制度变迁的趋向看，这会产生一种倒逼力量，进一步引发深层次和整体性的变动。

　　三、地方党委领导制度科学化路径取向

　　（一）以科学化理念的厚植为先导

　　地方党委制度建设过程中应以科学化理念为先导，努力提高辩证思维能力，认识和把握制