变迁与调适：地方党委领导制度科学化思考/马正立

　　（二）行政式治理：地方党委会制度规范化（1978—2012年）

　　改革开放促进中国共产党从革命式治理转向行政式治理。如果说革命式治理逻辑是对现存体制进行变革，那么行政式治理的重点是在维持现存体制前提下对其进行不断改造。从中国共产党的社会关系角度看，行政式治理要求地方党委将自身和社会力量分离开来，以相对独立的方式对社会进行治理。地方党委的权力基础与依靠力量主要来自党内精英层，这完全区别于革命式治理。从现实层面看，地方党委权力结构的集中性特征并未根本去除。在改革开放初期的GDP导向下，发展经济成为地方党委的优先目标，由此更多遵循执政效率逻辑。为此，决策的有效性成为地方领导层达成共识的基础，这种共识使得一定程度上的集体领导成为可能。

　　由于地方党委的重点在经济发展，这便需要一大批懂经济的专业人才，此外，中国共产党正处于一个转型期，需要从制度层面对旧制度进行改革。行政式治理的主要特征是专家治国，即以知识背景和工作经历为标准，通过任命制度自上而下的方式选拔干部，更多遵循理性化逻辑，即注重从制度层面治理国家。在“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［5］逻辑下，确立了地方党委领导制度建设的发展方向——制度化。以此为基础，党的十一届五中全会正式规定了党委会集体领导的范围与运行方式等。

　　在行政式治理阶段，中国共产党健全了民主集中制的根本组织制度，并确立了关于此制度的六条基本原则，进一步完善了党内监督体制。党的十二大党章将此前的“由同级党的委员会产生”修改为“由同级党的代表大会选举产生”。此外，1996年4月，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（以下简称《条例》）进一步完善党委会议事与决策机制，从而推动集体领导规范化，保证了地方党委的科学决策。20世纪90年代以来，围绕党内民主建设，地方党委制完善重点放在以下方面：推进基层实践创新，以此为中央和地方党委层面的改革提供经验积累；注重技术操作层面的程序性制度建设，使各项制度之间衔接更为紧密。

　　权力集中程度随着政府职能转变而逐渐降低，但是，地方一把手集权问题仍没有从根本上得到解决。为此，党的十六届四中全会提出“实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的新要求。从整体上看，在某种程度上，精简领导职位可以降低执政成本，减少领导层级可以发扬党内民主，优化职能配置可以提高执政效率。此外，党委内部权力结构也更加明晰，即“党代表大会—全委会—常委会”。

　　行政式治理对进一步推进党的领导方式和执政方式转变提出根本要求。党的十六届四中全会提出科学执政、民主执政、依法执政的新要求，概括了各级党委“统揽全局、协调各方”的地位。此外，为加强地方党委会的选举和干部选拔任用工作，除一些针对全党层面的制度规定外，还建立专门规范地方党委制运行的制度，这在不同方面规范了地方党委领导工作程序。

　　（三）政治式治理：地