变迁与调适：地方党委领导制度科学化思考/马正立

　　二、治理转型与地方党委领导制度变迁的阶段分析

　　（一）革命式治理：地方党委会制度一元化倾向（1921—1949年）

　　什么是革命式治理？从中国共产党的社会关系角度看，所谓革命即一种变革现存统治制度的方式，政治动员不可避免。政治动员，客观上需要一个高度集权的政治权力结构。在政治权力运作方式上，表现为政治权力从各个领域向中国共产党集中，再从下级向上级集中，体现为一元化领导模式。在革命式治理方式下，中国共产党通过政治动员等方式集中社会力量［1］，这要求地方党委支持力量直接来自社会领域，权力集中性成为地方党委领导制度的显著特征。当然，权力集中性并不是专制，而是革命战争的特定环境下的特殊需要。

　　在地方党委领导制度的早期探索阶段，为了防止“党魁”式人物出现，党章将各级党委领导职责限定在党务管理和会议召集方面，未赋予其他特殊权力。此外，还明确了议事原则，即“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数”［2］。党的五大召开后，国共合作分裂，政治形势发生变化，党的领导制度建设亟待加强。在此期间，依据党的五大精神所形成的《中国共产党第三次修正章程决案》，确立了“党部的指导原则为民主集中制”，“地方党部对于地方部分问题有自行解决的权利”［3］125，明确了地方党组织的空间定位，首次提出“集体领导”的概念，具体规定了少数绝对服从多数的议事原则，设立了专门监督机构等。

　　从南昌起义开始，为适应党的秘密工作，《党的组织问题议决案》规定，“每一党部委员会之中，分出三人至八人之常务委员会为指导机关，由其上级党部机关批准：此等常务委员会即应执行各该党部委员会之一切职权”［3］230，“现时秘密状态之中，需要最大限度的集权。但是集权制度不应当变成消灭党内的民权主义”［3］232。由此可知，当时秘密状态下所强调的集权体制，并不是集权于个人，而是一个领导集体——各级党的常务委员会，并且这种集权也是在党的由下至上各级组织内部民主讨论基础之上的集权，属于集体领导的范畴，即“最主要的要使党成为斗争的组织，要使一切斗争都变成为党的集体指导，以消灭个人的英雄式的领袖和指导之弊病”［3］384。从党的六大开始，党的秘密活动遵循两个基本原则：不放弃党内民主，避免党内民主走向极端民主主义。这一时期，在地方党委会的组织结构和内部权力关系方面又有新的突破：在组织结构方面，设立委员会内部相应组织，规范党委会的权力关系，“党部书记只是委员会全体会议和常务会议命令之执行者”［4］。

　　随着抗日战争形势的发展，抗日武装和根据地不断扩大，抗战初期形成的相对分权的领导体制与形势的发展越来越不相适应。在这种背景下，1942年9月，一元化领导体制以党内文件的形式正式确立，即《关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，这与当时客观战争形势密切相关。在战争环境中，需要客观强调决策的效率、执行中的服从，必须以权力的相对集中为保障，革命式治理就有其必然性与合理性。一元化领导体制表现为横向权力主要集中于地方党委，并使其权威性极大提高。此外，通过责权利相统一的执行体制的逐渐完善，地方党委的工作效率也得到提高。1948