利益博弈视角下中央政策执行的科层制损耗/曹永盛 朱娜娜

　　第一，合理平衡“强化中央权威”与“鼓励地方创新”。近年，屡禁不止的恶性竞争、地方保护主义和重复建设事件一次又一次地说明了地方政府的“短视”和“自私”。只有加强中央政府的宏观权威，才能克服地方政府个体理性所导致的集体不理性后果，才能推进中央政策在地方的有效实施。但是，改革开放以来，地方政府的制度创新在推动地区经济发展和提高社会福利水平方面的作用又毋庸置疑地表明了中央政府给予地方政府制度创新空间的重要性。所以，合理平衡“强化中央权威”与“鼓励地方创新”这对看似矛盾的关系对于实现科层制损耗治理目标有重要意义。一方面，要厘清地方政府制度创新的边界：法无授权不可为，不以牺牲公民利益为代价，程序正义重于结果正义，使地方政府在法律和制度的框架内合法合理创新。另一方面，中央政府要行使裁判者的职责，对违背全局性的、原则性的创新和政策博弈予以叫停和修改，使公共政策不至于被地方政府绑架。

　　第二，尊重地方的合理利益诉求，建立央地协商制度。地方政府作为地方利益的代表者和辖区公共产品的提供者，其合理利益诉求在公共政策的制定过程中要被充分考虑并予以保护，制定的公共政策最好能够实现中央政府和地方政府的利益相容，即激励相容。建立相互协商机制，一方面，可以使中央政府在政策制定过程中收集更全面的信息，更好地了解地方的实际情况，制定更合理、更能够反映地方利益的政策；另一方面，可以使地方政府参与政策的决策过程，了解中央政府的考虑和利益，增加合作的愿望。所以，要实现对科层制损耗的治理目标，建立相互协商机制，给予地方政府平等参与政策制定过程的地位十分必要。需要注意的是，在建立相互协商机制的同时，也应该通过相应的制度设计来克服双方的信息不对称，促使双方真实地披露自身信息。

　　第三，建立全方位、多层次的监督制度。首先，制定政策监督的规章制度。从法律上严格规定政策监督主体、监督方式、监督程序和被监督者的责任追究等，使政策制度化、法律化。其次，健全政策执行的监督机构。要么将原来隶属于行政机关的监察部门转为隶属同级人民代表大会领导［6］，强化人大的监督职能；要么将同级监督转为上级监督，政策执行的监督由中央政府或上级政府的政策监督部门实施，防止“虚监”“漏监”等情况。再次，完善社会监督制度。既要利用新媒体、自媒体等现代技术产物监督政策执行情况，又要完善政府与社会的对话机制，利用听证会、信访等制度使政策的执行处于全社会的监督之下。

　　第四，保障合理利益，建立利益补偿机制。为人民服务的政策执行人员常常被看成是道德的、公共的，这在现实生活中是不存在也是不可能的。正确对待作为“经济人”的政策执行人员的利益诉求，将地方政府和地方行政人员的利益规定在合理的范围内，是实现科层制损耗的第一步。更重要的是