利益博弈视角下中央政策执行的科层制损耗/曹永盛 朱娜娜

　　2.地方政府之间的竞争

　　一般认为，我国经济增长的动力来源于地方政府，而地方政府推动经济发展的动力不仅来自财政体制改革后形成的经济利益激励，而且来自政治利益上的激励。改革采取的经济上分权和政治上集权的方式使地方政府政绩考核主体没有改变，依然是上级政府而不是辖区内居民。更为重要的是，上级政府把就业率、GDP增长率、税收增长率等经济指标作为评价和奖惩地方官员的主要依据，将每个官员的仕途升迁与本地经济增长挂钩，作为理性经济人的地方官员必然会以大力发展经济来建立政绩，有时甚至会不顾地方公共利益和中央政府的总体战略部署，而将自己的利益转化为看似合理的地方利益。所以，在我国这种压力型考核机制下，地方政府之间始终存在方方面面的竞争。

　　从表3和表4的分析中可以看到，在竞争情境下，由于转移支付的存在，作为经济人的地方政府为了避免在竞争中处于劣势地位，会与中央政府展开公共政策博弈，赢得更多的利益。另外，在这种竞争环境下，地方政府之间的这种默契会助长其法不责众的侥幸心理，也会倒逼中央政府作出让步。当中央政策使某些地区做出了较大牺牲、对某些地区利益照顾不够、对某些地区的利益补偿不到位时，都会加剧央地之间政策的博弈。所以，压力型考核机制下产生的地方政府竞争会加剧地方政府之间的公共政策博弈，并且陷入“囚徒困境”。

　　（二）科层制损耗的体制因素：制度漏洞

　　1.对政策执行人员的考核缺位

　　对地方行政执行人员来说，基本上没有制度化的考核机制。首先，考核内容不具体，考核标准不规范。《公务员考核规定（试行）》只是规定我国公务员考核的基本内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，考核结果包含优秀、称职、基本称职及不称职四大等次，却没有形成具体的可量化的考核指标。其次，考核基本流于形式。虽然《公务员考核规定（试行）》明确规定，对于非领导职务公务员采取定期考核的方式，明确规定采取由个人总结—主管领导听取群众意见、提出等次意见—考核委员会最终确定等次—书面通知考核本人的考核程序，但在具体实施的过程中，很多单位要么采取“不得罪人”的填表或者投票方式，要么采取将优秀指标进行轮流的“公平”方式。再次，考核结果难以发挥激励作用。考核本身的目的是为了惩罚不优秀者、鼓励优秀者，但在我国，一方面由于“不得罪人”和“公平”的考核方式使基层公务员得到的结果大致相同，另一方面由于激励机制的畸形（年度考核中被评选为优秀和称职等次的公务员，在职务晋升、加薪及奖金发放方面都没有太大的变化），也使考核难以发挥激励作用。

　　可以说，我国目前对地方政府的考核主要体现为对地方政府官员的考核，而对地方政府政策执行人员的考核机制基本上是缺位的、畸形的，这种官吏分离的考核机制会进一步促使真正影响科层制损耗产生的政