利益博弈视角下中央政策执行的科层制损耗/曹永盛 朱娜娜

　　2.监督缺位

　　改革开放后，中央政府虽然继续通过干部人事制度等维持对地方严格的政治控制，也通过党的纪律检查制度、行政监察制度等严格监督地方政府及其官员的公共行为，但不得不承认，随着行政性分权的实行，中央与地方政府的经济关系出现了“强地方、弱中央”的格局。更为重要的是，处于信息劣势的委托方即中央政府无法有效监督处于信息优势的代理方即地方政府，地方政府可以通过瞒报、虚报等手段躲避中央政府的监督。更何况，地方政府的纪委和监察部门的人力、财力和物力都来源于本级地方党委和地方政府，无法独立公正地开展监督工作。

　　（三）科层制损耗的重要因素：博弈畸形

　　1.政策执行配套机制缺失

　　在央地公共政策博弈模型中，我们得到公共政策的预期收益U是严格执行公共政策时所耗费的成本C执行的减函数，即严格执行公共政策的成本越高，公共政策的预期收益越低。所以，要避免中央政策在执行过程中出现科层制损耗的现象，就必须尽量降低地方政府执行中央政策的成本。

　　现实中，由于财权与事权的不对称，地方政府在执行一项成本巨大的中央政策时往往心有余而力不足，没有财力、人力和物力去落实该政策，最终导致科层制损耗的形成。所以，中央政府在制定政策时不仅要考虑政策本身，也要考虑地方政府的执行成本，适当制定政策执行的配套措施，给予智力和财力保障，减小地方政府为执行政策而付出的成本。

　　2.利益补偿机制缺失

　　作为经济人的地方政府与中央政府展开博弈的最重要因素就是利益矛盾。当地方政府意识到执行全局性和关乎全国社会福利的中央政策，很可能会产生于自己不利的结果时，便会采取不合作的态度，导致政策的科层制损耗和宏观失控。因此，保障地方政府的利益是实现科层制损耗治理的关键问题之一。当遇到确实会因执行中央政策而使利益受损的地方政府时，中央政府一方面要通过制定执行配套措施减小执行成本，另一方面要通过合理的制度设计给予地方政府利益补偿，引导地方政府理性地执行中央政策。

　　3.奖惩机制缺失

　　在央地公共政策博弈模型中我们发现，科层制损耗与R执行?β成反比，即当严格执行中央政策的地方执行人员能够获得更多的奖励时，他们就会更加主动积极地按照中央规定办事，严格执行；科层制损耗与R惩罚成反比，即当中央政府对地方政府的不严格执行处罚力度足够大时，能够使地方政府执行人员做到不想曲解执行、不能曲解执行、不敢曲解执行，从而降低科层制损耗。因此，建立行之有效的奖惩机制对于治理科层制损耗具有重要意义。

　　在我国，由于针对政策执行人员的考核机制尚未完善，无法合理考量政策执行人员在执行过程中的功过是非，针对行政人员的奖惩也就无从谈起，这加剧了行政人员在政策执行过程中追求自己利益的动机。更为重要的是，由于科层制本身的层级机构，当政策执行人员发现原本应该属于自己的奖励被地方政府官员截留或占有时，这种不公平感会促使他们在下个政策执行中产生“有权不用，过期作废”的心理，从而影响中央政策预期收益的实现。

　　五、实现科层制损耗治理目标的制度设计