推进基层政府全面依法行政的时代困境与破解之道/徐敏宁 陈安国

　　（三）执法单位的趋中性与边缘地域的离散性的危害

　　其实，这种基层组织的权责不一致现象，也是韦伯的官僚组织一直困扰的难题。官僚组织层级体制设计存在先天不足，即县区级机关部门的核心城镇集中化现象导致其难以触及与辐射边缘乡镇或街道，乡镇或街道部门无权办理一些实质性事务，权力与责任不对称。从我国地方治理的实然角度看，在官僚组织的层级管理体制下，上级指挥下级，下级服从上级，上级出于更上层级的考核需要，或主观为了追求政绩，往往给下级部门乱指定责任、乱提高要求，导致出现强征、强管、强拆、强建等非法行政现象。随着依法行政、依法治国的强度不断加大，在一定时间限度内，边缘地域的离散性可能会不断加大，便于办事但无权办事、不便办事但有权办事的困境将不断加大。乡镇或街道占有天时、地利却无权解决问题，县区政府机关有权却不得时机，没有地利，不能及时有效治理，难以实现服务型政府的服务、及时、责任、高效、民主等价值理念，难以及时化解矛盾，解决问题，回应民众所需。依法行政强度小时，在高压的绩效考核下，乡镇或街道可越权办理许多事务；依法行政强度大时，乡镇或街道将不再越权，不再超出它们的职责范围办事。有事没法做，有事不敢做，吃力不讨好，想作为而不敢作为、无法作为等现象就会随之出现。其结果不仅导致政府职能难以有效落实，而且导致法的现实规定与法理、法的宗旨形成悖论。

　　（四）执法单位的趋中性与边缘地域的离散性的化解

　　化解执法单位的趋中性与边缘地域的离散性最主要的是保证各级政府职能分清、权责一致与及时回应能力。第一，构建基层政府职能错位体系。理顺基层组织的职能，明确县区与乡镇不同的职能，保证事权与财权的一致，并用行政法规固化，从源头上杜绝权责不一致现象。第二，构建一体化、综合化的执法体系。增强基层执法单位的信息化、一体化与边缘地域的回应能力；建构乡镇综合执法与代理执法制度，执法机构由集中走向分散，增强及时回应能力。第三，建构网格化的组织结构体系。要使管理向乡镇或街道下移，强化县区层级部门的责任。

　　

　　五、行政法治的规范性与高压考核的指令性

　　

　　（一）行政法治的规范性与高压考核的指令性的内涵

　　行政法治的规范性是指行政法规的理念规范、内容规范、执法行为规范、执法方式规范等。高压考核的指令性是指上级组织对下级组织绩效考核的强制性与指令性。目前，我国行政机关的组织形态依然是马克斯?韦伯所倡导的官僚组织。服从命令与遵守规则是等级制组织的两大固有属性，也是等级制组织维持其运行的基本前提［3］。虽然这种组织被不断地进行改革与完善，但上下级之间的命令服从关系、层层节制的指令关系没有改变。在我国特有的行政体制之中，这种上下级的命令服从关系更加清晰。

　　（二）高压考核的指令性形成的危害

　　在我国，县区级政府为了完成自己的绩效工作，为了建功立业，往往会急功近利，将一些高压的GDP经济指标下达给乡镇，甚至鼓励不看过程，只要结果，