推进基层政府全面依法行政的时代困境与破解之道/徐敏宁 陈安国

　　（三）地方基层行政法规僵硬性的危害

　　从社会发展的多变性角度看，随着我国改革步入深水区，经济结构深度调整，社会矛盾也步入多发期。在全面推进依法治国、依法行政过程中，如果急于全面推进法治，忽视了社会发展的多变特性，就易于被问题的短期性所迷惑。这些应对短期矛盾的行政法规条文，就易于朝令夕改。行政法规如果不稳定，随意变动，势必产生更大的社会不稳，产生更多的矛盾，不但起不到应有的效果，反而会带来更大的负面效应。基层行政组织是政策执行的终端，环境复杂、事务众多、不确定因素较多，尤其是在社会治理方面，越是强调依法行政、依法办事，往往越会有许多事务被排斥在法律之外，形成事不关己高高挂起的局面。

　　（四）处理好行政法规的僵硬性与社会发展的多变性之间关系的思路

　　处理好行政法规僵硬性与社会发展多变性之间的关系，主要任务是依据社会发展多变性的特点，不断增强行政法规的战略性、包容性，减少行政法规的僵硬性。第一，建构科学合理的行政立法体系，不断增强行政立法的科学性、战略性、系统性、包容性，对一些问题导向的行政法规要增大行政自由裁量权空间。第二，加强基层行政主体社会主义核心价值观教育和依法行政的能力培训，从行政主体角度看，要增强行政主体的法治理念、法治精神、法治思想、法治能力，不断增强其自由裁量权的运用能力。

　　

　　四、执法单位的趋中性与边缘地域的离散性

　　

　　（一）执法单位的趋中性与边缘地域的离散性的内涵

　　执法单位的趋中性是从行政机关设置角度分析的。县区行政机关基本集中在县城或核心区域所在中心城镇，呈现出明显的趋中特性。边缘地域的离散性是从行政执法效果和社会治理效果角度分析的。执法效果和社会治理效果由行政机关所在的中心城镇向边缘地区呈现出由强到弱的现象，越靠近中心城镇或中心区域，治理效果越好，呈现出一种治理效果的趋中特性；离中心区域越远，弱化现象越重，就好像地球引力一样，越远引力越小，呈现出一种明显的离散特性。这两种特性在行政执法和城市管理上更加明显。

　　（二）执法单位的趋中性与边缘地域的离散性的形成

　　从形式上看，边缘地域的离散性无疑是执法单位的趋中性引发的，正因为机构设置过于中心化、集中化，治理效果才出现执法单位的趋中性和边缘地域的离散性。从组织理论的权责一致原则分析，则是权责配置不一导致的。处在中心城镇的县区级机关将整个县区的行政权力集中化、单一化，它们有权力、有责任对所在区域任何方位进行治理，在理论上应该是一样及时回应，治理效果也应该是一样客观公正。但是，由于机构人员数量、信息化程度、行政人员的执法素质等因素，对边缘地区会出现回应不力、不及时，甚至难以及时有效治理的现象，治理结果就会出现越靠近中心区域效果越好，越偏离中心效果越差的中心边缘现象。乡镇或街道一级政府能便捷快速地发现问题、回应问题