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2015年7月中期
推进基层政府全面依法行政的时代困境与破解之道/徐敏宁 陈安国
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：徐敏宁 陈安国
日期：2015-09-21 15:33:46
| 目前，我国已步入转型升级的关键期，利益结构将发生很大调整，各种矛盾极易发生，需要政府治理的问题不断增多，呈现出明显的扩展特性。在这一时期，极易被问题的短期性所迷惑，也易于产生行政法规供给太快的现象。尤其是地方政府面临复杂的社会环境，面临不断扩展的社会问题，在全面依法行政、全面依法治国的推动下，极易加大行政法规的供给力度，出现行政法规供给超前的现象。有许多问题不易于法律固化；有许多问题变化太快，难以法律固化；基层社会治理千变万化，难以固化的问题更多；一些短期问题，一旦固化，就难以更新，将带来更大的问题。当然，如果忽视社会治理的扩展性，行政法规供给不足，那么一些新的问题、新的矛盾就可能被排斥在法规治理范围之外，就会无法可依，就会产生想作为也无法作为的现象。此时，如果机械地强化行政执法力度，机械地奉行“法无授权不可为”的准则，那么这种不作为的现象将更加严重。
（三）处理好行政法规的滞后性与社会治理的扩展性之间关系的思路
处理好行政法规的滞后性与社会治理的扩展性之间的关系，就要保持二者之间的适度距离，即行政法规供给既不能太滞后，也不能太超前。第一，完善《立法法》，增强国家立法机关的立法主导权，统筹好人大立法、中央政府立法与地方政府立法之间的关系。理清人大、中央政府、省级政府的立法边界、范围与程序，从行政立法源头上保证行政法规的供给速度，保证行政法规供给既不过分滞后，也不违背我国经济社会规律而过于超前。第二，提高行政立法的科学性。稳妥处理行政立法与我国经济社会发展的关系，找出依法行政和法治治理的边界，建构科学合理的行政法规问题的议程机制、决策机制。地方政府不能为了一时之快，满足一时所需，应一时之急，制定一些不具有科学性的法规。
三、行政法规的僵硬性与社会发展的多变性
（一）行政法规的僵硬性的内涵
行政法规的僵硬性有两层含义。一层含义是与社会发展的多变性相比较而言的。社会发展的多变性是指社会发展总体是向前的、螺旋式上升的，但短期内可能是循环往复的、多变的。行政法规一旦形成，为保证法规的稳定性，不能朝令夕改，不易多变，就带有僵硬性特点。稳定性能增强政策的可预期性，是适应经济社会发展需求的内在要求。但如果教条地看待稳定性，缺乏灵活性，就易产生僵硬性，走上与法治宗旨相反的轨道。另一层含义是从行政法规自身不足角度来分析的，是指行政法规缺乏包容性，自由裁量权不够，行政法规条文生硬、张力不够，难以适应行政环境。目前，我国一些地方政府制定的行政法规考虑不周到、不成熟，这种僵硬特点比较明显。
（二）行政法规的僵硬性与行政法规的可操作性之间的关系
行政法规的僵硬性与行政法规的可操作性密切相关。行政法规的可操作性是行政法规的固有属性。任何一项法规如果没有可操作性，内容过于宽泛，就易于流于形式，失去意义。但如果行政法规只简单地追求可操作性，行政法规条文尤其是那些应对多变的突发性问题的行政法规条文越细化，那么法规涵盖的范围就会越窄，就越会走上僵硬的道路。从形式上看，行政法规的僵硬性往往呈现出比较强的可操作性。法律条文的包容性越小，条文越细化，操作 |