推进基层政府全面依法行政的时代困境与破解之道/徐敏宁 陈安国

　　相对来说，基层行政人员学历较低，政策运行能力和法治思维能力也较低，更多的是靠经验办事。在全面依法治国与全面转型升级的背景下，既要求他们将传统思维与粗放的经验模式束之高阁，革故鼎新、除旧布新，开创新模式；又要求他们严于法纪，规范权力运行。受自身能力水平、综合素质、当地实际情况、传统习惯等影响，基层行政主体依法行政的保守性与深化改革的创新性之间更易于产生碰撞与冲突。一方面，他们能力不足，不敢作为，不知道如何依法展开具体工作，不知道如何去依法创新；另一方面，他们惧怕风险，惧怕责任，不愿作为，不愿去依法创新。尤其是在八项规定、群众路线、深入反腐等系列活动的推动下，一些党性不纯、作风不正的基层领导者更是胆小怕事，往往从个人利益出发，凡事瞻前顾后、谨小慎微、裹足不前。如果二者关系协调不好，依法行政的力度越大，二者之间的悖论越大，不敢作为、不愿创新的现象就越凸显。这种依法行政的保守性思维不仅可能抑制改革创新的时代精神，而且可能抑制整个经济社会的创新发展。

　　（三）协调好依法行政的保守性与深化改革的创新性之间关系的思路

　　协调好依法行政的保守性与深化改革的创新性之间的关系，其实质就是解决依法创新的问题。第一，加大对基层行政主体的普法培训与考核力度。要让基层行政人员不仅懂得具体的行政法规，更懂得基本的法治精神、法治思想、法治理念，不断增强法治意识与法治思维；要将依法行政、依法办事与依法执政、依法治国、依宪执政结合起来。第二，加大基层行政主体依法创新能力的培训。要让他们懂得依法行政与改革创新的关系，懂得依法行政应该助推经济社会发展，而不是抑制改革创新；将依法行政与行政人员具体工作的创新点契合起来，保证培训的实效性。第三，进一步加强社会主义核心价值观的建设。不断增强基层行政人员的公共行政精神、奉献意识、服务意识、法治意识，不断激发基层行政人员的依法创新热情。第四，构建基层行政主体依法创新的激励机制，从制度和机制层面激发基层行政人员依法创新的热情，最大限度地减少依法创新的风险。

　　

　　二、行政法规的滞后性与社会治理的扩展性

　　

　　（一）行政法规的滞后性与社会治理的扩展性之间的内在逻辑

　　行政法规的滞后性是指行政法规的供给落后于经济社会发展需求的特性。社会治理的扩展性主要指治理的社会问题与治理范围不断扩展的特性。行政法规的滞后性与社会治理的扩展性要保持适度距离，是行政法治发展的内在要求。政策和法规是经济社会的框架基础，是社会得以有序运行的保障，应该具有一定的稳定性、持续性、可预期性。如果行政法规供给太快、过于超前，尤其是微观方面的具体行政政策，势必要随着治理问题的变化而变化，就容易导致朝令夕改。行政法规朝令夕改，治理就会失去可预期性，社会就会混乱无序，就可能欲速不达，甚或南辕北辙；而如果行政法规供给违背经济社会发展规律，不因外部问题的快速变化而变化，行政法规就会产生滞后性，阻碍经济社会发展，不但难以执行，起不到应有作用，反而成为经济社会发展的桎梏，束缚行政人员的手脚，带来更多的麻烦与问题。

　　（二）目前我国地方政府极易出现行政法规供给太快现象