2014年11月中期
我国政府垂直管理制度改革：法律规范和顶层设计/黄 涛
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：黄 涛
日期：2015-01-06 18:18:24
| 首先，可在中央层面和全国层面探索推进对垂直管理制度进行统一约束的法律法规建设。韩大元、杜强强等学者在分析“三鹿毒奶粉事件与石家庄市长冀纯堂的免职”案例时指出，垂直领导体制对地方政府法定职权改变的“消极后果亦不容忽视”，“宪法和‘地方组织法’赋予了地方政府管理经济的权限，而垂直领导体制的推行改变了地方政府的法定职权。在行政管理事项已经改由垂直领导的情况下，要市县政府承担行政管理不当的责任，似乎并不妥当。而问题的核心就在于，中央政府须慎待地方政府的法定职权，即便要推行某项行政管理体制改革，亦需要相应的法律依据。只有这样，改革的目标和过程才会和法治行政的目标渐行渐近”［5］。根据沈荣华的研究，“国外比较重视依法建立垂直管理体制”，政府垂直管理机构“法制化程度较高”，“日本中央各省厅都制定有机构设置法，如《财务省设置法》、《法务省设置法》、《国土交通省设置法》等，其中对垂直管理机构设置都有十分具体的规定。法国在《市镇、省、大区和国家权限划分法》等政府组织法中对垂直管理机构设置作了明确规定”［6］。参考国外经验，可考虑由国务院制定关于设立与规范政府垂直管理机构的规定，对政府垂直管理机构的设置范围、制度形态、组织结构、运行机制、关系结构、财务管理及改革方式等问题做出原则性规定。由国务院制定相关规定，才能起到全国性的约束作用，杜绝同一部门的管理体制出现地区多样性的弊端。对于垂直管理机构设置范围问题，需要以推进中央与地方权力关系合理化为前提。在目前中央与地方分权、分工尚不十分明确的情况下，可对垂直管理机构设置范围做出原则性规定。在条件成熟时，再将该规范上升到法律位阶，以全国人大立法的形式加以完善和确立，形成政府垂直管理机构设置法。
其次，对地方政府使用与改革垂直管理制度也应有统一的法律法规约束。除在中央层面建立对垂直管理制度及其改革问题的法律规范外，地方政府推行的垂直管理制度改革应得到法律规范，地方政府也不能任意使用垂直管理制度。可由省级政府或省级人民代表大会根据中央政府或全国人大的规定，制定出地区性法规规范，对全省的垂直管理制度使用与改革进行统一规范，对垂直管理制度的设置范围给出相对明确的规定。
（三）从法律上厘清垂直管理机构与地方党政机关的关系
从法律上来看，垂直管理机构与地方党委、地方人大、地方政府、地方政协等主体的关系缺乏规范，有待厘清。地方人大到底该不该监督、如何监督垂直管理机构等问题应在《组织法》等约束面广的法律中得到解决，而不是只在这类法律中模糊规定地方人大和地方政府对于地方事务的领导权。当前，有的地方人大积极探索监督垂直管理机构的办法，并已出台地方性规范，但这只是局部性的，在全国范围内还只能算是个案，并且因为缺乏明确的法律规定，其推进明显缓慢乏力。如果有了全国性的统一的立法规范，就能在全国层面解决地方人大该不该监督、如何监督垂直管理机构等问题。此外，地方党委、政府、政协等与垂直管理机构的关系如何界定，也应该有统一性的立法规范。政府机构改革及垂直管理制度改革推进到今天，是从法律法规上解决垂直管理机构与地方党政机关关系的时候了。
三、结语
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