我国政府垂直管理制度改革：法律规范和顶层设计/黄 涛

　　这种缺乏法律规范和顶层设计的垂直管理制度改革，带来垂直管理部门设置不合理、任意性强及垂直管理部门数量频繁变动等问题，这种状况亟待改变。中国当前已具备条件对垂直管理制度改革进行顶层设计并对该制度进行法律规范。

　　二、建立并完善垂直管理制度的法律规范，加强垂直管理制度改革的顶层设计

　　（一）加强对垂直管理制度的研究及垂直管理制度改革的顶层设计

　　首先，应加强对垂直管理制度的研究，科学合理地认知垂直管理制度。这是加强垂直管理制度改革顶层设计的基础。一方面，应认识到它是当代中国政治与行政制度体系中的一项重要制度。在当代中国，由于治理空间的超大性、政府间关系的复杂性、现代化建设的艰巨性等原因，政府垂直管理制度使用频度较高、使用范围较广、地位相对突出，成为当代中国政治与行政制度体系中一项难以被取代的制度。另一方面，应克服“一垂就灵”迷信，不能过度夸大垂直管理制度的作用。必须加强对垂直管理制度历史演变、组织结构、关系网络及运行机制等问题的研究。

　　其次，应大力增强垂直管理制度改革的顶层设计，明确垂直管理制度在政府体制中的地位和作用，制定出垂直管理制度改革的时间表和路线图。中国政府机构可分为垂直管理部门和双重管理部门两类。1990年以来，工商、质监、药监等不少部门的管理体制都经历了“双重管理制度—垂直管理制度—双重管理制度”的循环变革。更早以前，也就是1949年至1978年，海关、中国人民银行、邮政等部门也同样经历过类似的管理体制变革过程。这种循环式的变革，反映出顶层设计的缺乏。应加强对政府部门是否应该采用、如何采用垂直管理制度的顶层设计，避免走回头路。应在合理界定中央与地方权力利益关系的基础上，整体性地摸清哪些部门、哪些权力应实行垂直管理，哪些部门、哪些权力应实行双重管理。在此基础上，有计划地实现垂直管理部门与双重管理部门的有序变革，形成科学合理的垂直管理部门序列和双重管理部门序列。具体做法方面，可在学界充分研究的基础上，由中央机构编制委员会提出关于中国政府垂直管理制度改革的总体方案，由中共中央或者中央全面深化改革领导小组研究通过。各省应在参照关于中国政府垂直管理制度改革总体方案的基础上，制定符合本省实际的垂直管理制度改革省级整体方案，然后有序推进垂直管理制度改革。

　　（二）探索推进对垂直管理制度进行集中统一约束的法律法规建设