2014年11月中期
我国政府垂直管理制度改革：法律规范和顶层设计/黄 涛
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：黄 涛
日期：2015-01-06 18:18:24
| 理制度进行整体规范的法律。当前，除海关、中国人民银行、铁路部门、银监会、证监会、保监会等机构实行垂直管理制度因分别有《海关法》《中国人民银行法》《铁路法》《证券法》《保险法》等专门针对本机构的法律而有其法律依据外，大多数机构实行垂直管理制度都是通过中央政府的行政命令，缺乏法律依据。因此，可以说，大多数垂直管理机构实行垂直管理制度，只有行政规定上的依据，并无法律意义的依据。这种没有法律依据的行政规定，有的甚至和现行宪法尤其是《组织法》的基本精神相背离。此外，即使有少数垂直管理机构实行垂直管理制度且有单独的专门法律作为依据，对于政府垂直管理制度这个整体而言，也并无法律依据。学者朱丘祥认为：“概观现有的垂直管理改革，可以发现其绝大部分规范依据是中央政府及其职能部门的政策性文件，上升到法律和行政法规层次的还非常少见。”［2］
（二）关于政府垂直管理制度的组织形态、关系网络、运行机制、管理规范等问题也没有统一的法律规范
在中央政府层面，现在约有数十个政府机构实行垂直管理制度。越到基层，政府垂直管理机构比重越高。在有的乡镇，垂直管理机构工作人员超过政府机构工作人员总数的50%。有学者指出：“县各驻乡机构急剧膨胀，乡镇政权管理权受到削弱。人事权不归乡管的各驻乡机构近年来日益膨胀，其人数已远远超过乡镇政权工作人员数量。”［3］对于这样一种使用广泛的制度，在法律上却无统一规定，这实在很难让人理解。当代中国政府部门实行与废除垂直管理制度，带有随意性。总体来说，尽管1978年以来垂直管理制度改革已更加有序和平稳，但也只是中央政府层面做得相对较好，地方政府对于垂直管理制度的使用可谓五花八门。目前，各个政府部门实行的垂直管理制度从形式上来说也不完全相同，不同地方的垂直管理机构数量不同，制度类型也不完全一致，严重缺乏统一规范。
（三）政府垂直管理制度改革严重缺乏顶层设计和整体规划
首先，当代中国垂直管理制度改革呈现阶段性特征，但缺乏规划是基本特征。有学者指出：“垂直管理体制当初是在国家宏观调控失效、地方保护主义盛行的背景下建立起来的，在一定程度上是以一种‘权宜之计’的形式出现。虽然在后来的改革中逐步完善，但由于当初制度设计的不健全，导致一开始就没有对这种体制的科学的论证，没有一整套体制发展的战略规划，缺少完整的系统框架，自身存在着不可忽视的缺陷。”［4］总体而言，当代中国垂直管理制度改革呈现阶段性特征。1978年前，垂直管理制度改革比较粗糙和迅猛，领导人个人意志的主导性非常强，带有比较强的任意性；1978年后，垂直管理制度改革相对理性和谨慎，领导人个人意志的主导性相对弱化，更多地体现经济和政治发展的需要，但也缺乏规划，是“摸着石头过河”。总之，在当代中国，垂直管理制度改革的顶层设计非常弱，垂直管理制度改革带有个人色彩、短期性、随意性和一定的非理性。
其次，国家发展目标众多，垂直管理制度改革尚未进入中共中央重点考虑范围，有关论述不多。在进行社会主义建设的过程中，国家发展目标很多，建设任务相当繁重，政府体制改革目标也很多，而且缺乏经验，垂直管理制度改革还没有进入中央重点考虑范围。1949年以来，中共中 |