我国政府垂直管理制度改革：法律规范和顶层设计/黄 涛

　　【摘  要】法律规范和顶层设计问题是进一步推进我国政府垂直管理制度改革必须思考的重要问题。我国政府垂直管理制度的法律规范不足，政府垂直管理制度改革严重缺乏顶层设计和整体规划，呈现短期性、随意性和一定的非理性，亟待改变。应加强对垂直管理制度的研究并强化垂直管理制度改革的顶层设计，推进对垂直管理制度进行集中统一约束的法律法规建设，从法律上厘清垂直管理机构与地方党政机关的关系。

　　【关 键 词】政府垂直管理制度；法律规范；顶层设计；改革

　　【作者简介】黄涛（1984— ），男，国务院台办信息中心信息分析员，研究方向为中央与地方关系、两岸关系。

　　【中图分类号】D630     【文献标识码】A     【文章编号】1003-2606（2014）32-0004-03

 

　　当前中国进入全面深化改革阶段，强调改革的法律规范与顶层设计成为中国决策层与全社会的共识。政府垂直管理制度，是指行政层级不同但业务、性质相同的政府部门间建立起直接的行政隶属关系并排除地方党政机关领导的管理制度。它有中央垂直管理、省以下垂直管理和特殊垂直管理三种基本类型。政府垂直管理制度是当代中国政府体制的重要组成部分。当前，在中央政府层面，垂直管理机构已达数十个，并且仍有不少机构（环境保护部等）被呼吁采用垂直管理制度。对垂直管理制度的法律规范和顶层设计问题进行研究，有利于更好地推进垂直管理制度改革和构建高效的现代政府。

　　一、我国垂直管理制度的法律规范不足，垂直管理制度改革缺乏顶层设计和整体规划

　　（一）我国宪法和法律对于是否可以大规模实行垂直管理制度并无明确规定，大多数政府机构实行垂直管理制度的依据是行政命令

　　首先，实行政府垂直管理制度的法律依据不足。从现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）的角度来看，垂直管理制度在一定程度上是没有法律根据的，法律没有关于垂直管理制度的任何规定。因此，有学者认为中国实行垂直管理制度是一种“恶性违宪”［1］。《组织法》规定，地方人大和地方政府有管辖本地区事务的权力，而且有管理其下属机构的权力，对于不属于其管理的机构也有监督权。该法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权包括“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。该法第六十六条规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。这些规定虽然没有直接把权力赋予地方政府，但明文赋予地方人大。地方人大也是地方机构，而且由地方人大产生的地方政府可以代表地方人大行使管理地方经济社会政治事务的权力。中央推行垂直管理制度，把原属地方的权力和政府机构上收，地方政府因此变得职能与机构残缺，法律赋予地方人大和地方政府的某些权力被行政命令架空。因此，关于垂直管理制度，国务院相关文件和《组织法》之间存在不协调甚至矛盾之处。

　　其次，多数政府机构实行垂直管理制度的依据是行政命令，只有极少数是依据专门性的法律，缺乏对垂直管