基于“内外环境论”视角的短命政策孕育过程分析／张 坤 张智勇

　　（三）政策预期目标：既定预期目标抑制需求刚性

　　由于受到多种因素制约（制度、法律、知识、道德、情感等），人们在行为选择中很难形成完全理性思维，从而产生非完全理性行为。在这里，我们重点探究政策预期目标下人们的短视行为对政策的影响。相关研究指出，一项政策的出台是否能得到大众拥护的关键在于其对“顾客”（非完全理性经济人）预期利益的实现程度。如果此项政策长远来看意义非凡，但超出了人们的短期预期利益，那么，此政策对人们而言便无关痛痒；但是，如果此项政策损害了原有政策带给人们的既得短期利益，不论此项政策的长远获益如何，都易遭到人们的抵制。这就说明政策的预期目标受到非完全理性主体短视行为下需求刚性的强烈影响，这也就决定了政策目标的调整必然是缓慢前进的过程。

　　（四）政策运行程序：欠缺规范运作与缺失调整机制

　　欠缺规范运作。由于政策主体理性的有限性，政策环境变动的复杂性，政策目标的交叉、重叠甚至冲突，利益相关者利益要求的多样性，以及政策在制定、执行、评估、监控和终结等各个环节存在模糊地带，导致政策连续性不足而短命。①短命政策在制定方面欠缺必要的公众参与。公众参与政策制定，有利于提升公共政策制定与实施的民主性、公共性、科学性。同时，由于民意具有短视特征，在一定程度上约束着政策期待，使得政策不会过于脱离现实。我国的短命政策多是少数精英在数据调研、统计分析与经验判断的基础上做出的决策，而民众、利益相关者的合理诉求却游离于政策制定体系之外，导致收集的政策信息存在滞后性、不对称性，不能真正反映民意。②短命政策在实施过程中欠缺必要的论证评估，主要表现在以下两个方面：一是在政策制定过程中缺乏论证。由于部分地方权力过度集中以及人治思维作祟，在制定政策时往往依靠行政精英们“拍脑袋”，缺乏可行性论证。二是在政策变化过程中缺乏评估，主要表现在政策调整、修补、完善时缺乏系统性评估，尤其是第三方评估，部分地方机构往往毫无根据地修订、调整政策，朝令夕改，将原有的好政策改得面目全非。

　　缺失调整机制。政策调整可以表现为对旧政策实施修补、增添、删减或者废止，而狭义的政策调整不包括政策废止，只是对政策做局部改进。［3］政策调整是依据社会环境做出的既立足于现实又略高于现实的必要调整，这是政策生命的必然历程与必备环节，是对政策预定目标偏离实际状况的修正，是一个循序渐进、缓慢改善的过程。但是，部分决策主体要么大刀阔斧、脱胎换骨地大改，要么一以贯之、因袭陈规地不改，从而产生众多无法适应社会实际要求的“僵尸政策”