基于“内外环境论”视角的短命政策孕育过程分析／张 坤 张智勇

　　外环境的干扰力主要源于经济、社会与文化等因素的综合作用，其兼具多样性、复杂性、动态性与突发性等特征，如果忽视某一外部干扰因素，则会导致政策在执行过程中受阻而失稳。这就要求政策制定者必须谨慎考量社会现状，妥善处理政策与利益相关者之间的联系。只有加强政府与社会公众的沟通与交流，才能有效缓解外部复杂环境对政策实施所产生的负面影响。

　　（二）政策制定主体：错误的思维导向与偏误的主观动机

　　部分西方学者认为，政策制定者由于错误的政绩导向、失常的利益驱动、偏误的主观动机等而丧失政治理性，任性决策，从而诱发政策短命。我国部分地方政府也存在类似情况。

　　错误的政绩导向。政绩是衡量政府官员行政水平与行政能力的根本性指标。有不少人在唯政绩论的道路上丢了乌纱帽。该导向主要由两种因素促成。一是权力集中。地方行政权力过于集中，使得当地的决策主体具有高度的不受控权力，权力的高度膨胀会滋生主观意志逾越法律红线的决策心理，为其在可能条件下的政绩冲动提供了任性资本。二是制度缺陷。由于我国地方行政领导实行任期制，领导的离去多伴随着政策的终结，从而导致政策短命。另外，以经济指标为主的考评晋升机制促使决策主体偏好于周期短、见效快、收益高的决策目标，从而产生形式主义、功利主义的决策倾向，造成诸多形象工程、政绩工程昙花一现。

　　失常的利益驱动。不可否认，公共政治过程中的政府利益是客观存在的，马克思主义关于无产阶级政府没有任何利益的论断应被理解为一个目标而非现实。政府利益是一柄双刃剑，其基本利益与角色利益是政府制定公共政策、增进公共利益的前提与基础，其失常利益则冲破了必要的约束与界限，扭曲变形为部门利益、地方利益及个人利益。［2］在公共选择理论中，不论是在公共领域还是在私人领域，作为理性经济人的个体或组织普遍被认为是自利的。因此，就决策主体而言，在制定决策时，确实存在追求个人、部门、地方利益最大化的主观倾向，而这种倾向往往会受制于内环境的软硬约束而趋于理智。但是，一旦内环境发生紊乱、约束力不足，决策主体就会受制于失常的利益驱动而产生短视的决策行为。此种情况下产生的政策，最终会因触及法律和中央政策红线，受到由上而下的强制力阻断而沦为短命政策；或者因严重损害了公众利益而造成重大的公共问题，受到由下而上的社会压力抵制而沦为短命政策。

　　偏误的主观动机。自党的十八大以来，法治思维多次被党和国家的重要会议提及，但是，我国是一个具有较浓厚的人治思维传统的国家，法治思维的生成并非一蹴而就，当今社会，基于人治思维的行政方式仍然存在。首先，人治思