基于“内外环境论”视角的短命政策孕育过程分析／张 坤 张智勇

　　（三）过程论者侧重于对短命政策诞生与消亡的过程维度进行深入分析

　　相关研究指出，需要从公共政策流程的各个角度综合分析短命政策的诞生机制，如政策的环境、制定、执行、扩散、评估、监督等。另有研究者认为，政策权威主体会在利益冲动、效率冲动及政绩冲动下非理性决策，易导致政策非正常产生；另外，政策在执行过程中会受到自下而上的压力和自上而下的制力，导致政策在短时间内非正常终结。

　　二、框架构建

　　综观我国关于短命政策的研究，对策论基于传统问题分析模式，从宏观视角阐释政策短命的一般性规律；主体论从决策主体的角度出发，对主体行为如何致使政策短命的研究较为深入，但抽离出政策运行的单一环节而脱离政策环境，可能使研究成果存在一定的主观倾向；过程论跳出单一变量的研究窠臼，对政策流变的若干环节进行综合分析，实现了全面深入的研究，但由于要素种类繁多，对其归类分析较为复杂，导致相关研究出现类别含糊、顾此失彼的缺憾。目前国内还存在选择论、集团论、阶级论等多种小众研究视角，此处不再予以赘述。

　　本研究尝试脱离传统问题分析模式，兼顾政策运行流程各环节，在过程论的基础上引入“内外环境论”这一新视角。基于该视角，对内研究政府体制中因内环境紊乱而导致政策失真的要素，并根据其对政府行为产生约束的效用，将其分为软约束与硬约束，软、硬约束分别囊括政策制定主体和政策预期目标、政策运行程序和政策监督过程；对外研究社会环境中因外环境多变而导致政策失稳的因素。内环境紊乱与外环境失稳的双重加持，为短命政策的孕育提供了土壤。因此，若想彻底消除政策短命的顽疾，需要保证内环境秩序井然、外环境状态平稳。

　　三、短命政策的孕育过程分析

　　（一）政策依托环境：内环境的紊乱化与外环境的复杂性

　　内环境与外环境本为生物学概念，在此处借指政策酝酿所依托的政府体系内部约束环境（包含行政文化、行政关系、行政程序等）与政府体系外部干扰环境（包含经济、文化、社会等），内外部环境共同构成政策出台所依托的行政生态。如果内环境发生紊乱、约束性不足，会导致政策的合法性、合规性程度降低，从而造成政策失真，沦为短命政策；如果忽视外环境的复杂性与干扰力，则会为政策失稳埋下潜在风险。

　　就内环境而言，习总书记在十八届中央纪委二次全会中第一次明确提出政治生态理念，此后，该理念被反复强调。政治生态是指各类政治主体生存发展的环境和状态，是政治制度、政治文化、政治生活等要素相互作用的结果，与本文所指的内环境相契合。内环境的约束力主要表现为硬约束与软约束两个方面。硬约束是指政府体系内部的制度、规则、程序等。就一般公共政策而言，其出台理应遵循现行的政