政府向社会组织购买公共服务项目制模式研究/马全中

　　三、政府向社会组织购买服务项目制失效的生成逻辑

　　（一）资源的短缺性与层级节制下的管理惰性

　　购买服务项目为何会出现选择性购买现象？曹海林等人认为，基层政府在项目中往往存在着“选择性供给现象”，造成此现象的原因是基层政府的“财紧权虚”和“逐利塑权”，即基层政府一方面缺乏财政资源，另一方面缺乏实质性的权力，由此造成基层政府在项目执行中选择性供给。［2］显然，造成选择性供给既有经济上的原因，也有权力设置上的因素。S市购买服务项目制中出现选择性供给既有资源短缺等客观原因，也包括管理的惰性等主观原因。这与前述“财紧权虚”观点略有不同。具体而言，客观原因在于资源的短缺性。购买服务需要一定资源的支持，但向社会组织购买服务往往得不到充足的资源。S市是广东欠发达地区，S市的财政收入有限，2017年S市全年收入1338亿元，在全省排名相对比较靠后。财力资源的短缺严重制约了购买项目的领域和范围，也影响了购买服务的质量。以S市向社会组织购买养老服务为例，2017年全市共投入500万元，虽然只是为试点投入的资金，但根据S市民政部门负责此项目的官员介绍，资金问题是向社会组织购买服务存在的主要问题之一。主观原因主要在于部分政府部门或人员存在管理上的惰性。根据《办法》要求，购买服务项目既要依照上级要求来进行，同时也要根据社会公众需要来确定具体服务。换言之，服务项目必须是公众真正需要的项目，项目必须为广大群众服务。但在实际运作中，公众需求很难被关注到，服务供给存在选择性供给现象。这主要是因为在科层制组织结构之下，各级政府及其官员存在着管理的惰性。科层制是一种层级节制的权力体制，下级政府需要服从上级政府的指示和命令。这种体制容易造成各级官员形成对上不对下的管理惰性。各级政府部门的管理惰性使公共部门往往选择那些容易出政绩的项目，而不愿意向真正的公共需求投入更多的资源。

　　（二）社会组织发育的滞后与政府项目治理能力的欠缺

　　项目招标中之所以会存在选择性购买或单一渠道购买现象，主要原因之一是社会组织发育不充分。新中国成立后，我国在经济和社会领域采取计划经济政策，这个政策导致在社会领域几乎不存在独立的社会组织；改革开放以后，虽然我国对社会组织给予了一定的发展空间，但社会组织的双重管理体制仍然严重制约着社会组织的发育。对于S市这样一个欠发达地区而言，社会组织的发育尤其不充分。在促进社会组织孵化与发育过程中，政府相关部门起到了非常重要的作用。但由政府孵化和培育的社会组织存在着一个先天的缺陷，它容易依靠政府项目生存而依附于政府。以S市的H社会组织为例，它的很多项目都来自政府项目。在某种意义上，H社会组织几乎成为政府的一个二级单位。在这种情况下，二者之间实际上容易形成上下级的行政关系，因此，合同招标以及合同管理很容易