邻避风险的源头治理与决策优化/卿 瑜

　　三、走出困境：基于政府公共决策的视角

　　21世纪以来，随着我国城市化的快速发展和环境问题的日益严峻，邻避设施在我国不是建不建的问题，而是非建不可的问题。政府作为实现公共利益的责任主体，科学、民主的项目决策是实现公共利益、防控邻避风险的前置性条件。

　　1.优化邻避项目决策程序是当务之急。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），政府重大行政决策应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五个必经程序。但近年各地的实践表明，邻避冲突可能发生于政府决策的各个环节，甚至依法通过决策的邻避项目事后也会产生邻避型群体性事件。这充分说明，邻避项目决策具有高度的复杂性和特殊性：一是政府在什么时机、什么程度、什么范围、采用何种方式引入公众参与，才既能推动项目决策，又能避免引发社会矛盾；二是在决策中，环境风险评估和稳定风险评估何时启动更好，二者谁先谁后？H县群体性事件的发生说明，当前有必要进一步优化邻避项目决策程序，将从各个环节依次推进的线性决策转变为各个环节协调推进的立体决策。首先，确保公众源头参与。在邻避项目决策方案形成以前，政府相关部门应采取调查、座谈会、论证会等方式，就项目的必要性、可行性等问题与群众展开非正式沟通。在这方面，要充分注重选址区“两代表一委员”、社区书记、主任、老党员等人群的意见表达和传播功能。其次，专家论证与风险评估同步推进。邻避项目的最大特点在于公众对于未知风险的恐惧，这种恐惧出于对邻避设施风险认知的不足，会对社会稳定构成潜在的风险，因此，在项目决策方案制定时，要把专家论证与环境风险评估和社会稳定风险评估同步推进，并做好相应的突发事件应急预案。

　　2.开放决策是邻避风险防控的先决条件。当前，尤其需要扩大民众特别是选址区民众的参与范围，推动政府决策从自上而下的“决定—宣布—辩护”模式转化为“参与—协商—共识”模式。一是在决策议题设置阶段，认真考虑各方因素，不仅要把专家、“两代表一委员”和市民代表纳入协商范围，还要把邻避设施选址区周边居民纳入协商范围，充分保障主要利益相关方的知情权、表达权、参与权和监督权，共同谋划决策方案。二是在协商过程中，寻求持续性的沟通与对话。邻避冲突的解决不能一蹴而就，它是政府与利益相关者在互信、互利、相互依存基础上持续不断地协调、谈判、求同存异，进而相互理解和合作的过程。因此，对于协商过程中的各方意见特别是居民意见，政府应该动态即时回应，以适当形式进行反馈。三是拓宽参与渠道。要充分借助电子政务信息平台、市长热线、网络论坛、微博、微信等新媒体，为公众搭建多元的非正式参与渠道，提升参与便利度，降低参与的经济社会成本，并使结果最大可能的透明，防止出现谣言。

　　3.风险沟通是邻避设施获得民众支持的基础。当前，我国环境危害集中爆发，民众心理敏感、脆弱。一方面，环境污染严重威胁着公众的生命健康，这促使公民的环保意识和权利意识不断提高；另一方面，潜在的邻避风险不断给民众以心理暗示，即邻