“塑造科层制”：行政改革的组织学解释/李 妮

　　（二）提升科层组织能力

　　完备的层级化与部门化机制、正式的规章制度与合理的机构设置是科层制实现组织效率的基础。作为国家和省市决策的执行层，地方改革的重要目标之一是政策执行力的增强。大幅度合并机构，减少领导岗位，以此降低沟通成本，一定程度上提高了行政效率。这实质上是组织横向关系的一种转变，在没有进行组织机构和职能整合之前，政出多门、职责交叉、推诿扯皮、权责脱节，由于横向协调的困难难以解决。现在，合并同类项，形成扁平化的组织架构，组织层级减少，多个部门并成一个机构，大大降低了组织内的沟通成本，有利于组织内部的协调与业务统筹。“改革后要召开联席会议，这样在做决策的时候，就不用分别去各个部门征求意见了，征求意见是很耗时间的，联席会议上大家就相关问题一起讨论、反映情况，减少了信息的不对称”［9］。这些举措无疑增强了组织运作能力，配合电子政府等信息技术的运用，组织效率必然有所提升。

　　（三）科层组织权力与国家权力的结合

　　党政联动是地方改革的一大特色，党政联动意味着代表国家权力的党的决策权与代表科层权力的政府执行权的合并。由于党的意志可能与政府意志不一致，而这不符合科学管理的统一指挥与统一领导原则，往往造成组织管理的困境。党政联动是实施部门首长负责制基础上的联席会议决策管理体制，党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过党政联席会议，对相关事务进行决策。也就是说，党和政府合署办公，两套班子、一套人马，从而避免了多重领导的问题。这一技术性改革，隐含着科层组织的效率价值，就是提高基层政府的效率。不过，有学者认为，与此相应，应有配套的民主参与和监督机制，民主监督主要有两个，一个是体制性监督，即人大和政协、纪委的监督，最根本的是人大监督；还有一个是社会性监督，包括网络、新闻媒体等监督以规避权力的滥用。

　　（四）科层组织边界的调整

　　政府科层组织的变革，实质是政府职能边界不断调整的过程。例如，顺德成立了党代表工作室，密切与群众的联系；各镇街与各部委的咨询委员会吸纳社会精英参与公共事务；引进、培育社会组织，鼓励企业参与社会服务。这些社会管理体制改革的举措是政府向社会、向公民释放空间的渠道。统战部与民政、外事、侨务、农村工作等部，再加上共青团、妇联、工会、残联等群团系统一起合并为社会工作部，统战的工作面增大了，同时将党务系统拉进政府系统，也为统战工作增加了法理层面的支撑，实际上强化了党管理公共事务的制度基础。这些变化在于政府职能的设置、政党与政府关系的协调。不过，地方改革的最大特点莫过于对现实问题的应对。改革开放的进程中，公民社会的自主空间不断扩大，公民意识不断增强及贫富差距不断拉大和群体性事件的增多，为地方治理带来了许多难题。基层政府既要应对来自科层组织系统上层的维持社会稳定的压力，又要促进地方的经济增长，符合实际的有效应对是其唯一选择。

　　市场、国家、社会之间的关系需要从地方治理实践中去界定，很显然，在科层制的金字塔式的层级下，自上而下的权力链条，从中央—省—市—县—乡镇的控制体系，为地方政府