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2016年7月中期
“塑造科层制”：行政改革的组织学解释/李 妮
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：李 妮
日期：2016-07-13 09:48:17
| 拔领导干部制度建立，公开、公正、公平的招考程序常态运行，这些举措促进了人事制度的科学化。由于机构规格、职数限制的约束，基层公务员晋升空间狭小，地方开始试行公务员分类管理改革。2007年，深圳公务员聘任制改革试点推行，以期打破传统的“能进不能出”的公务员终身制。2012年，深圳继续扩大聘任制公务员队伍规模，新的目标将继续提高聘任制公务员在全市公务员总数中所占的比例。为了有效地激励基层公务人员，绩效考核、工资改革也在新公共管理运动的热潮中在公共行政实践界兴起。20世纪80年代中期开始的“目标责任制”和“效能监察”，以“目标管理”和“首长目标责任制”为主要形式。进入20世纪90年代，各级地方政府开始重视行政效率、服务质量和群众满意度等指标，积极探索形式多样的政府绩效评估机制。经过近20年的发展，中央政府总结各地经验，于2005年明确提出要建立科学的政府绩效评估体系。然而，绩效改革面临的难题不在于绩效考核体系的设计，而在于工作绩效与晋升激励的不对等，公务员退出、解聘等强制性负激励手段的缺失，绩效考核仍然流于形式化，“晋升锦标赛”的模式对地方官员的控制，使激励目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突［8］。
综上所述，1980年以来，中国政府一直在寻求通过机构改革、层级调整、公务员制度设计来使官僚体制更加精细化、精英化，提高官僚体制的能力，从而提升中国政府的能力与合法性。值得一提的是，地方作为中央政策的实验室，同样在不间断地尝试各种行政改革：理顺地方横向关系的大部制改革，调整地方纵向联系的强镇扩权改革，应对突出问题的社会管理体制改革……学者们认为，多样化且动力十足的地方改革实际上源于中国增量改革的逻辑，这一逻辑暗含国家建设行政化、整体问题局部化的特点，即中央政策需要地方的试验、地方层面的改革，可以试错，可以摸着石头过河，可以不动根本保持稳健。尽管地方的改革更为前沿，更具开拓性，究其实质均属于科层组织内部的调整、改善，或者说是塑造韦伯的理想型科层组织的一种努力。在这一努力中，更多地体现了科层理性、组织效率的价值追求。
三、“塑造科层制”：改革的实质
（一）塑造科层理性
现代社会是一个越来越趋向于组织化的社会，科层制组织是政府治理选择的组织形式。而任何一个既存的社会组织既需要获得内部合法性，也需要外部合法性，即任何组织的生存与发展既要追求组织理性，也要实现组织理性与社会理性的一致，以规避社会不断发展带给组织的外部合法性危机。当社会理性发生嬗变时，组织唯有改变组织理性才能克服外部合法性危机。政府生存的社会空间随着经济改革深入与社会结构的松动发生了改变，“小政府、大社会”的格局在新公共管理运动的兴起下成为政府改革的主要模式。这是市场经济条件下对政府的角色定位和功能的新的判断，而这一判断无疑成为当下已取得一定共识的社会理性。于是，“大部制”致力于部门合并，机构精简，实现“小政府”；培育社会组织，完善参与机制，创新社会管理，欲成就“大社会”。地方所有行政改革实践基本上都可纳入这个框架，本质上说，就是政府组织对获取组织外部合法性的努力。毕竟，一个虽有内部合法性而缺乏外部合 |