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2016年7月中期
“塑造科层制”：行政改革的组织学解释/李 妮
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：李 妮
日期：2016-07-13 09:48:17
| 组成部门减少2个、正部级机构减少4个，并继续强调职能转变。在地方层级，2000年推动省级机构改革，2001年起推动市、县、乡级机构改革。2008年底以来，针对制约广东科学发展的深层次行政体制机制问题，在深圳、顺德、珠海、阳江等地推进了以大部门体制改革为重点的行政管理体制改革。深圳市将工商、质检、知识产权等部门合并组建市场监管局，顺德市更是大刀阔斧地将41个党政机构调整为16个［6］。彭澎根据广东大部制改革的经验观察，把改革模式分为三种：以“行政三分”为重头戏的深圳模式、以“党政联动”为特点的顺德（珠海）模式和因地制宜、统筹兼顾的广州模式［7］。值得注意的是，政府规模的调整始终难逃“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，机构改革如何跳出“历史的怪圈”，讨论的焦点莫过于真正厘清政府职能，调整政府与市场、社会的关系。无论如何，部门整合、职能调整、人员分流安置，在公民对政府日益增高的公共服务预期中，已成为政府回应机构臃肿、办事推诿、职能不清等问题的主要手段。
其二，基于权责明确、层级调整的结构改革。科层制强调组织内部的分工，权力与责任的明确规定。权力关系的一次重要调整源于20世纪80年代末到90年代初中央财政收入严重不足的背景。1994年，分税制改革启动。通过分事权、分税收、分管理使政府与企业、中央与地方的财政分配关系得以重新确立，建立了政府间分权型财政模式。十几年的运行，这个体制框架也逐渐显露出一些问题。如中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力；分税制改革的重点在征税比例划分，而没有考虑公共产品投入的需要等。这些问题引发了地方政府行为的多重逻辑与灵活应对，同时也引发了分税制改革进一步深化的讨论。至于央地关系的基础——行政区划，新中国成立以来对行政建制的具体界定与划分，依据国家行政管理的需要，一直有所调整。行政区划存在明显的层级性，为地方政府提供了行使权力的空间范围并划分了财力资源，同时为地方政府分层级设置提供了依据。我国的行政区划比较庞杂，“省管县”取代“市管县”，试行“市县分等”的管理设计等行政区划改革的探讨甚嚣尘上。相对于国家整体调整的保守，地方的动作更为实在，如北京宣布了涉及最核心城区的区划调整方案，位于北京市中心的东城、崇文、西城、宣武四个区将撤销，同时成立两个新的首都功能核心区——东城区和西城区；包括上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等在内的数个城市陆续进行了大手笔改革，调整行政区划。除上述直辖市、经济特区、省会城市，部分大中城市也着手进行了行政区划调整，或正酝酿调整。行政区划改革的核心涉及管理幅度与管理层级的经典组织学问题，为了促进有效的行政管理，地方已经在先行先试。
其三，基于功绩制的人事制度与绩效考核改革。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出改革原有人事制度。在很大程度上讲，公务员制度系统的改革一直是受到党的如下决议所驱动的：从1993年8月《国家公务员暂行条例》的发布到2005年4月《中华人民共和国公务员法》的颁布，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节都做出了相应的规定。基层公务员“逢进必考”，公开选 |