“塑造科层制”：行政改革的组织学解释/李 妮

　　学者开出了调适国家治理结构，建立与市场经济相匹配的利益调节机制的药方。政府的行政实践给出的答案则是行政改革，即从科层制本身的塑造、从行政组织的重构中寻找社会问题的解决方法。本文基于中国行政改革的实践，描述这种政治问题行政化解决的现实路径，剖析科层组织塑造的逻辑，试图对行政改革提供一种基于组织学理论视角的解释。

　　二、基于科层组织本身的中国行政改革实践

　　面对政治和社会层面的双重压力，产生了从中央到地方的不同程度、不同类型的“塑造科层制”的实践，即我们通常所说的行政改革。由于政权建设在唯一性与合法性之外还具有理性的目标，与国家建设一致的对理性目标的诉求，催生了诸多定位于科层制的改革。韦伯的科层制正是实现统治的理性目标的组织形式。基于科层组织本身的行政改革隐含以下两个前提：一是中国的行政组织仍然具有克里斯玛权威类型的统治禀性，远未达至韦伯的理想的法理型科层组织的实质与特点，大有改的空间；二是用科层体系来解决国家制度设计的问题，以“行政吸纳政治”，大大降低了改的难度与成本，更容易取得立竿见影的改革成效，以缓解执政压力。这种曲线救国塑造国家理性的方式呈现的是中国国家建设中的结构性紧张，也是一种化解结构性困境更易操作的解决路径。

　　回到韦伯的科层制理论，作为一种追求理性和效率的政府体制，在20世纪得到了充分发展。正如韦伯所预言，科层制作为一种普遍的组织机制将渗入一切社会组织。理想的科层类型具有如下结构特征：根据组织目标进行劳动分工并实现专业化；实行等级制原则,建立合法权威；科层制通过稳定的规章程序运作；科层制中的职位占有者具有非人格化的理性特征；普遍性的用人标准,量才用人［5］。也就是说，追求组织合理性的科层制，强调专业分工和职能权限的划分，强调层级节制体制，强调组织效率，强调人员的稳定性等特质。在马克斯?韦伯看来，从纯粹技术的观点看,规范的科层化行政可以达到最高效率。作为一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，科层制是现代社会实施合法统治的行政组织制度。从以上所述科层制理论要素出发，下文就中国行政改革的大致取向与主要内容作一简述。

　　其一，基于职能合并、机构精简的机构改革。改革开放以来，中国政府分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。1982年，机构由改革前的100个精简为61个，工作人员缩减三分之一；1988年，首次提出转变政府职能的要求，国务院部委由原来的45个精简至41个；1993年的中心内容是政企分开；1998年是规模最大的一次；2003年，国家发展计划委员会改组为国家发改委，并设立了国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会；2008年，正式提出探索实行职能有机统一的大部门体制；2013年，掀起了新一轮的大部制改革，国务