公共行政的价值变迁及未来追求/王友云 朱宇华

　　文官制度和官僚制组织为公共行政职业的专门化，为按管理理论提高行政效率奠定了制度和组织基础，使公共行政工作成为一门专门职业独立于政治领域。文官地位的确立使行政真正成为一门职业，达到选贤任能、提高行政效率的目的。泰勒用职位分类代替了品位分级制度，为文官的身份独立和政治中立奠定了基础，加快了文官制度的建设［1］。英国进行吏制改革，通过两个枢密院令正式实行偏重公务员能力的考试任用制；美国1883年通过《彭德尔顿法》，确立竞争择优的文官制度；至一战结束，西方各国已确立起了科学化的公务员制度，为选拔优秀行政人员奠定了制度基础。韦伯一直在探究如何使大型组织发挥效率，他认为，官僚制是最有效的一种组织结构，通过专业化的分工、按规办事的运行机制和层级节制的权力体系等，保证了组织效率的提高，为有效的行政管理提供了组织框架。当然，官僚制在以后的发展中变得低效，一度成为组织低效的代名词，这另当别论，不论怎样，官僚制为公共行政的发展奠定了组织运行的基本框架。从此，管理行政就在文官制度和官僚制组织的框架下运作，迄今为止的行政实践都表明，这是人类公共行政的基本制度和组织结构，各国的行政改革大都是在此制度和组织结构确立的基本框架下丰富、完善和发展的。从“政治—行政二分法”开始，管理行政一直以效率为价值追求，寻求提高效率的制度、组织和理念等。发展到20世纪末的新公共管理运动成为管理行政追求效率的最高标志，新公共管理运动倡导用企业家精神改造政府。至此，管理主义理念下的管理行政经过百余年的发展建构起了完整的体系，科学管理理论、文官制度、官僚制组织、企业家精神构成了从理论、制度、组织到理念的完整架构，完成了管理行政的全面建构，在行政实践中发挥了重要作用，也产生了深远影响。

　　二、公共行政公共性的价值追求

　　公共行政最初是为了解决公共事务，具有极强的公共性，价值理性是公共行政最原初的意义，公共性应是公共行政的应有之义。但公共性自公共行政产生伊始就被淹没在统治行政的权力关系之中，因为公共行政产生时是以统治行政的模式表现出来的，主要是一种权力关系，但权力的委托与被委托关系在这里发生了改变。权力行使者即统治阶级不再对权力的委托者负责，来源于人民的权力发生了异化，公共利益被挤压，权力主要用来实现统治者利益，甚至不惜以暴力和以暴力为后盾的国家强制力保证统治者利益的实现，这无疑将公共性排斥在国家行政之外。公共行政基于解决公共问题而产生，但在农业社会，政府解决公共事务的职能主要是依附于其统治职能的，公共事务也是有限的，还没有真正实现公共领域和私人领域的分离，政治与行政也是不分的，国家的管理职能依附于统治职能，管理行政还没有真正分化出来，也就没有严格意义上的效率与公平的区分，公共性无从产生。到了工业化时代，随着市民社会的发展，有了公共