从合法性认同到正当性保障：基层政府民生为本理念的变迁之向/王青平 范炜烽

　　（一）基层民生改善行为的规范性

　　从民生权利属性看，国家负有保障和改善民生的义务，政府的存在旨在保护民众正当的生活方式，国家在民生改善中具有不可替代的作用。然而，由于各地发展差异的客观存在，特别是在关涉地方性较强的民生问题时，以何种角色进行演绎，成为民生建设中基层行为的现实观照。在高度集权的历史时期，基层官员在角色定位上仅注重其作为权力者的身份，将解决民生的政治安排由上至下垂直导入，导致地方民生改善的方式趋于僵化。政府职能转型的推进，缩小了权力者存在的政治空间，加速了这一身份转换的步伐；国家治理理念的提出，更是为基层政府由行政管制时期的决定者向新时期的协调引导者角色转变提供了历史契机。与此相对应，民生行政行为在实施方式上，则由单一互动走向多元对话，由强制型向导向型角色转变。

　　（二）公共利益均衡的规制化

　　规制是在市场经济条件下，以矫正与改善市场失灵、对微观经济主体进行规范与制约的行为，是宏观调控中政府管理经济的重要手段［7］。民生领域的规制意指保障民众正当性需求及对存在公共风险的行为进行制约或限制的政府活动，其目的主要是通过介于法律与道德之间的软约束力量，实现公共利益即社会福利最大化。改革开放以来，基层民生问题大多具有较强的地方性特点，而现行的法律及行政框架不可能面面俱到，特别是在关涉不同阶层的利益诉求时，往往表现出一定的滞后性。例如，“扶贫帮困”是针对当前我国贫困人口问题提出的民生改善措施，具有一定的现实性。然而在动员帮助困难群众方面，往往因制度框架、动员程序与方式等壁垒存在而面临多重困难。政府不仅要考虑措施本身增进的社会利益，而且要衡量受到改善行为影响而损耗的现实利益。因为动员其他群体进行扶贫，特别是在对收入分配进行再调整过程中，必然会触及另一部分人的利益。在此背景下，各地陆续推出减免税收、能力培训等一系列的倾斜政策，以吸引更多的社会力量主动参与到“扶贫帮困”之中，在基层层面填补了法律与制度之间的空白。虽然这一举措还有待于不断完善，但其行为的规范化之举，较好地考虑了不同主体的利益均衡，也折射出在公共利益面前基层政府的责任担当。

　　三、社会调节机制的公正之向

　　作为惠民举措的一项重要内容，社会调剂同政策设计、按贡献分配原则等共同构成了基层民生工程的基本规则体系。所谓社会调剂，“是指立足于社会的整体利益，对于初次分配之后的社会利益格局进行一些必要的调整，使广大社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断地有所提升”［8］。在方式上，它包括如以政策倾斜实现充分就业、以税收杠杆重新分配社会资源、以制度机制实现大众化的教育、以最低保障为社会成员提供必不可少的社会保障与社会福利、营造和谐有序的社会环境等多项内容。

　　（一）在宏观的保障机制上，实现由经济民生到民生经济的转向

　　民生经济缘于新世纪以来由“让一部分人先富起来，让一部分地区先富起来”向“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的思考，它是指“把保障和改善中低收入社会成员的生存发展条件作为主线贯穿于生产、分配、消费等经济