从合法性认同到正当性保障：基层政府民生为本理念的变迁之向/王青平 范炜烽

　　（一）“物”的追逐日趋削弱

　　20世纪80年代初，受制于人们改变贫穷落后状况的迫切要求，“物”的数量增加成为备受社会追捧的目标。市场经济“效率优先、兼顾公平”机制的引入，更是将人们对这一目标的追捧推向了一个高潮，此时，社会进步的砝码直接倾向了物质财富的增加，并转化为具体的经济收入提高。一些基层官员为追求政绩，无视民众在生态、基本权利等方面的诉求，将经济增长等同于民生，以GDP为民生的衡量标准，结果是“有增长无发展”。随着国家职能转型的驱动，政府角色不断由经济人走向社会人，公共服务的均等化日益凸显，与民众追求相悖的“经济即民生”的传统思维方式被具有时代音符的“幸福民生”替代。与此相对应，基层政府的政绩观在价值理性上实现了从“物本”向“人本”的转向，“富民强县”已成为新时期基层政府的民生价值取向。更为重要的是，富民不再从属于强县，而是与强县并驾齐驱。在行政实践中，环境保护、医疗服务的提供、社会治安水平等一系列民众颇为关注的民生福祉被列为基层的政绩考核内容及施政目标，以凸显与民众基本诉求保持同步推进的政绩之向。

　　（二）民生的伦理关怀日益凸显

　　民生伦理，“就是指特定社会生活中的民生状态、民生问题，政府对民生问题的态度、民生政策中所蕴含和体现的伦理精神和道德取向，社会舆论和民众心理对社会的民生状态、政府的民生政策所持的道德态度、所作的道德评价及其道德标准，改善民生状态的道德文化氛围等伦理因素的总和”［5］。它缘于国民幸福指数（GNH）的政绩考核。GNH最早由不丹王国的国王提出，其目的是在保障基本生计的前提下，保持经济增长与政府善治、文化发展与环境保护之间的平衡。这与我国提出的“促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的目标，具有异曲同工之处。本质上它是对传统GDP的摒弃及“人本”的重构过程中政府发展理念当代转向的凸显。在具体的操作层面上，一些基层政府按照“便民、安民、助民、利民、富民”的目标，用对与民生息息相关的服务内容的关注代替传统对经济的偏向，取消GDP崇拜，建立以幸福指数为核心内容的考评体系，扩大民众在事关自身利益的政治、文化、环境等层面的话语权，使政府在准确地把握社会心态和民心所向的过程中，实现民生决策与民生现实需求的有机耦合，凸显执政为民的价值理性，增强民众对基层政府的满意度及政权的合法性认同。

　　二、民生行政行为的规制之向

　　民生行政行为，是基于民生认知的升华而进行的政府活动，在民生建设系统中具有重要的作用，“从系统论的视角审视，民生行政是民生系统中最具能动性的要素，受国家政治、经济和社会大环境影响，更受民生行政主体的法律地位、部门利益乃至个体利益诉求影响。这些影响直接或间接作用于民生改善过程”［6］。改革开放以来，社会战略目标的落实及制度构建，民生改善行为的合法性及正当性，与基层政府民生行政行为的