非制度化困境：政府与第三部门间行动策略探究/韦彩玲 万娅岚

　　3.第三部门发展的制度环境欠缺

　　在我国，以《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》等为主的行政管理法规系统构成了我国第三部门生存发展的正式制度环境，是我国政府对第三部门贯彻实施防范控制战略的具体手段，其基本特征可以概括为归口登记、双重负责、分级管理。长期以来，这一法规体系备受诟病，被普遍视为阻碍我国第三部门健康发展和公民社会良性发育的主要直接因素。

　　在模式和结构上，我国至今还没有一部关于第三部门的基本法，各种具体形态和不同位阶的法规条例缺乏内在的逻辑关联，无法以“舍其具相、取其共相”的理性原则升华出统一的第三部门法人制度理念，法规体系的混乱最终导致法律适用的相互抵牾，行政权力任意介入的空间很大。

　　在内容上，政府对第三部门的规制管理完全依赖于制定、实施严格的登记条件和过高的准入限制。例如，无视第三部门的“人合性组织”特征，随意地规定第三部门的成员下限和登记注册资金下限；双重管理体制导致一事两审，登记管理机关与业务主管单位的权力重叠，相互推诿责任，第三部门既要满足前一个“婆婆”的条件和要求，还要想方设法“找到”后一个“婆婆”，并且在面对二者的任意性权力干预时，几乎没有有效的救济途径可用；分级管理原则的本质是政府通过限制活动区域来控制第三部门的发展；“在申请社团所在行政区域内不得存在活动范围相同或相似的其他社团”这一规定，本质上是试图通过限制竞争来实现对第三部门的数量限制和发展控制；现行法规中大量存在的不规范、模棱两可、冗余甚至自相矛盾的限定性用语和表述方式，为政府在执法管理实践中任意干预第三部门的运行和发展提供了弹性空间和可乘之机；对已经取得法人资格的第三部门，现行法规缺乏相关规范和引导机制。总体而言，现行法规在立法内容上的弊端是：重义务，轻权利；重防范控制，轻培育发展；重准入，轻运行；重堵塞管制，轻引导规范。

　　在价值取向上，现行有关第三部门的法规与宪法的相关条款相互矛盾。按照我国宪法和我国参加的多项国际公约（《经济、社会和文化权利公约》《公民权利和政治权利国际公约》等）规定，公民拥有自由结社权。然而，《社会团体登记管理条例》等法规条例所沿用的第三部门“未经登记和批准，即为非法”的逻辑以及对第三部门设置的重重准入限制，事实上违背了宪法精神。诚如谢海定指出的，“由我国现行第三部门法规体系造成的第三部门合法性危机，其背后的深层危机是现行法规体系本身的合法性危机”［3］。

　　由此可见，我国现行第三部门制度法规存在诸多弊端，在其自身的逻辑限度内（防范控制逻辑），这些弊端不可能得到有效的清除。要想推进第三部门与政府关系的良性发展，转变立法的内在逻辑是必经之途。

　　4.与第三部门自身有关

　　政府对第三部门的不信任态度和防范控制策略的生成，一定程度上也与第三部门自身有关。我国一些第三部门缺乏自律机制，财务信息透明度不高，官僚习气严重，甚至出现以公益之名行私益之实，贪污、挪用捐款潜逃等恶性事件，甚至一向作为自律典范的“希望工程”也先后出现了工程款失落和违规投资事件［4］；一些第三部