从“疏导点”的运行看城市治理中的府际权力结构/梁玉柱

　　（二）执行部门成本收益尚不匹配，需要优化激励方式，规范府际关系

　　从“疏导点”的运作机制来看，市、区城管部门，主要是区城管局，负责领导、协调工作，具体“疏导点”的规划、监管责任在于街道城管部门。选址、人员配备、收费政策制定等任务主要落到了街道城管部门，街道城管部门在本身工作任务重、人员紧缺的情况下，仍要出资、出力来完成上级部门的任务。笔者在调研中发现，街道城管部门只承担任务，并未得到财政、编制等方面的激励，多数街道对于设立“疏导点”的建议基本上是持否定态度的。然而，不少街道城管部门领导表示，“如果上级要推行这个事情，也会配合”。这种依靠政治压力和行政命令对整个行政体制进行动员的做法带有典型的“压力型体制”的运作特点。对于这种基层政府官员在干部晋升制度下追求管理方式变革，而下级政府部门不得不突破已有预算，甚至追求预算外资源的行为，著名社会学家周雪光将其称为“逆向软预算约束”［2］。“疏导点”运行的预算突破虽说是财政突破，但更重要的是人力资本的突破。因此，现行的“疏导点”运作方式，不仅使得街道城管部门穷于应付上级任务，也会打乱街道城管部门日常管理工作，使得一些“疏导点”流于形式，难以发挥应有的作用。同时，无效的“疏导点”会加剧摊贩、周边流动摊贩以及个体工商业者之间的矛盾，使城管部门再次陷入被动之中。

　　奥尔森在分析集体行动时提出“选择性激励”，行政科层体制中基于上级部门权威的管理是一种消极的激励方式，理性的街道城管部门通过成本收益分析及其客观的执行能力，通常会对这种消极激励进行讨价还价，奉行策略主义的行为方式。因此，需要调整对街道城管部门的激励，改变仅基于“压力型体制”所形成的政治压力。压力型体制在行政体制运行中的问题在于缺乏有效的信息反馈机制和上下级之间的协商机制，以及必要的纠错功能，从而导致其目标设置和激励机制越来越脱离实际［3］。在行政体制层面，要建立起规范的府际关系。具体而言，在政策规划中，根据新增工作量对街道城管部门予以财政和编制支持。在行政体制内部，建立有效的信息反馈机制以应对信息不对称造成的问题，建立起上下级协调机制以实现民主决策、科学决策，既使激励机制发挥有效作用，又确保目标设置的科学性。党的十八届三中全会提出，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。笔者认为，同财政保障制度一样重要的是合理稳定的财权、事权分配制度，以提供恰当的激励，调动各级政府部门的积极性以应对公共管理中的问题。

　　（三）规划整体性与地方多样性仍不协调，需要差异化管理，调整考核方式

　　流动摊贩之所以存在，根源在于其提供的市场服务具有价格优势和灵活性的特点。何艳玲在分析城市政府支出政治时指出，公共支出不仅有轻视公共服务的问题，而且存在空间分布上的不公平［4］。因此，我们发现流动摊贩多集中于人流集中、购物不方便之处，如地铁口、工厂区周边、居民区附近等。深圳市作为经济特区，有着特区内外发展不均衡、本地人口与外来人口收入差距大等特点。同时，大量的城中村、中高档小