从“疏导点”的运行看城市治理中的府际权力结构/梁玉柱

　　一、“疏导点”的设立原因及运行机制

　　（一）“疏导点”的设立原因

　　深圳作为引领改革开放的经济特区，经济发展领先全国，吸引了大批外来人口，流动摊贩也成为这座移民城市不可或缺的一部分。针对摊贩占道经营、违规摆卖问题，深圳市政府建立了“疏堵结合，联合执法”的管理机制。其中，疏堵结合即在适宜区域设立大批“疏导点”。设立“疏导点”的主要目的是解决长期存在的城管与摊贩之间的冲突，而冲突背后隐藏着考核与生存的对抗。占道经营、违规摆卖必定影响市容市貌、交通运行，引起周边居民投诉以及周边工商业者的不满，对其清理整顿是城管部门的考核工作内容之一。同时，流动摊贩由于其人员的流动性，经营工具、场所以及经营物品的安全隐患给城市管理带来了巨大的挑战，必须予以重点整治。另外，流动摊贩多是外来务工人员，这些人由于年龄、技能、偏好等因素无法找到满意的工作，摆摊成为他们在这座城市生存下去的适宜选择，并且流动摊贩群体规模庞大。根据南方报业传媒集团对广州市摊贩调研的可信数据，广州市的摊贩规模达到30多万，广州市城管执法人员只有3000多人。同时，在执法人员不足的情况下，广州城管部门共负责包括市容卫生管理、城乡规划、环境保护、市政燃气等321项管理权限，涉及12个大方面，而摊贩管理仅是321项城管执法权限里面的一项。摊贩规模和执法队伍之间、摊贩管理任务与城管部门管理能力之间存在巨大反差。深圳作为一线城市，和广州一样存在类似执法困境。基于此，在加强监管和有效治理的双重要求下，设立“疏导点”，规范经营成为必然的发展趋势。

　　（二）“疏导点”设立的决策机制

　　深圳市目前设立了大量的“疏导点”，涉及深圳市各区和大部分街道。“疏导点”的设立作为城市管理职责的一部分，其运行机制必须考虑深圳市政府间的事权划分。2011年以来实施的深圳第四轮市区财政体制实施方案规定，辖区内民政、社保、基础教育、基本公共卫生服务、公共安全以及市容环境整治、道路清扫保洁、城市绿化管养、城中村消防设施管理等城市管理和维护性事权由区级承担。市级负责制定政策、规划、标准，并履行监督、考核等行业管理职能。市级城市管理行政执法监察支队主要负责重大、复杂案件的查处工作，指导协调、检查监督各区城市管理行政执法机构开展工作。基于此，笔者认为，“疏导点”的运行机制建立是市级城管部门的一项政绩，对其有着较强的激励。然而，区级城管部门的工作职责、工作能力以及财政支出使得其掌握是否设立“疏导点”的部分决策权。

　　在城市管理部门体制上，深圳市城市管理队伍实行本级政府和上级主管部门“双重领导”的体制，城市管理局和城市管理行政执法局在市、区两级合署办公，实质为“两块牌子，一套人马”，在街道分为城管科和执法队。城管科作为街道办下属机构，主要工作包括接受区政府对本街道市政规划建设任务，街区城市建设、市容环境管理及综合整治工作，辖区内城管、绿化、环保、爱卫、农林水、有害生物防治工作等。街道执法队为区城管执法局的派出机构，