行政人员公共权力异化的委托代理关系解释与对策/郭 哲 王 锋

　　首先，行政人员作为“公共人”，有着服务于人民利益的神圣使命，但行政人员并非天使。他们有着自身“经济人”的自利性，其行为付出需要得到公正的评价和认可，需要物质和精神激励。但是行政活动中的公共事务极其复杂，而且“公共利益是一个庞大的整体，难以量化，人们难以将政府官员个人的努力与之相联系，因而难以满足官员个人的期望值，这就诱发了代理人利用权力谋利的动机”。也就是说，政府活动中行政人员得不到委托人足够的激励，其物质和精神需求难以得到完全满足，因而很可能在“经济人”的心理作用下做出行政越轨行为。

　　其次，行政人员的行为需要激励，同样也需要监督。行政人员作为人民的代理人，直接掌握着处理大量国家和社会事务的公共权力，这带有极大的诱惑性。正如密尔所说：“宁愿要一个人的自私的利益而不要他和其他人分享的利益，宁愿要眼前的和直接的利益而不要间接的和长远的利益的倾向，是权力的占有特别容易引起和助长的特点。一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们心目中具有更大的重要性……这就是建立在普遍经验之上的，人们被权力败坏的普遍规律。”如果没有外部监督，那么掌握公共权力的行政人员极有可能在利益的驱动下，凭借自身的信息优势铤而走险。遗憾的是，现实中对行政人员权力的监督常显得乏力，特别是在制度层面，还留有许多监督的空白地带。如此一来，行政人员损公肥私的行为成本和风险就会大大降低。在面对职业风险和道德风险的选择时，行政人员会因监督力量的不足，而选择能给自己带来收益的道德风险，这时公共权力的异化就在所难免。

　　三、对行政人员公共权力异化的制约

　　行政人员作为人民的代理人，掌握着人民委托的公共权力。公共权力关系价值和资源的权威性分配，涉及无数人的切身利益。一旦公共权力发生异化，那么损害的将是整个社会的利益。为此，必须对公共权力的异化进行有效制约，从以权制权、以法制权和以德制权的角度出发，构建三位一体的权力制约网。

　　（一）以权制权

　　孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”这对于行使公共权力的行政人员来说同样适用。防范行政人员公共权力的异化，应以权力制约权力。以权制权的实现可以从两个方面进行。一是分权制衡。分权制衡的原则在资本主义国家的政治权力安排中得到了充分体现。在这一原则下，国家权力分为立法权、司法权、行政权。三项权力分别由三个机构掌握，三者之间相互平行、相互制约和监督。虽然资本主义国家分权制衡下的三权分立不能根除资本主义社会固有的矛盾，但从现实的政治运行来看，它确实起到了防范以权谋私、遏制腐败的良好功效。社会主义国家不应实行三权分立，但在议行合一的体制下，同样可以存在分权制衡的机制，这与社会主义性质并