行政人员公共权力异化的委托代理关系解释与对策/郭 哲 王 锋

　　行政人员双重身份的二元分离是一个矛盾，这个矛盾是其避免不了和无法选择的，只能选择做或不做行政人员。在公共行政中，行政人员无法将“公共人”身份和“经济人”身份统一起来，由此便造成了公共利益和私人利益的二元对立。也就是说，在行政活动中，行政人员作为公共人，其本职是维护公共利益，全心全意为人民服务。但行政人员同时还是一个“经济人”，其有着追求个人利益最大化的欲望和倾向，这是所有行政人员都难以避免的自利性表现。布坎南认为，“简单而直接的观察表明，政治家和官僚是内在的组成部分。这些人的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同”。也就是说，活跃于政治和行政领域中的人，他们也是理性的“经济人”，在行动中追求利益最大化。

　　行政人员“经济人”身份所显露的自利性，在公共生活中必然与公共利益发生冲突。因为公共生活中每个人都有自己的利益，公共利益是所有人一致的利益，带有普遍性，它是保证每个人利益的前提。若一个人凭借掌握的公共权力只顾追求自己的利益，必然会损害他人的利益。行政人员作为公共权力的代理人，在“经济人”的自利驱动下，很容易忘掉自己的“公共人”身份，追求个人利益的最大化。此时，公共权力便由为公益服务倒向为私利服务，权力的归属也由委托者身份的人民转向代理者身份的行政人员，那么这也标志着公共权力发生了异化。

　　（二）委托代理关系的内部缺陷

　　委托代理关系中，委托人和代理人联系的中间体是权力。人民将公共权力委托给行政人员，让其管理国家和社会具体事务，维护公共利益。然而，这种代议制民主下的委托代理关系，本身潜伏着权力异化的因素。事实上，在委托代理关系中，“无论是何种公共权力，从其产生之时起，就存在着否定这种权力公共性的异化力量”。在我们看来，反公共性的异化力量之所以存在，原因在于委托代理关系的内部缺陷，那就是它难以避免的信息不对称。

　　作为政府的公职人员，行政人员受人民委托，管理社会公共事务，其凭借着代理人的便利，可以形成对信息的高度垄断。这表现在：行政人员与公共事务直接接触，有了解信息的最便捷渠道，而且这样的渠道往往控制在行政系统，社会公众难以涉足；行政人员与公众之间的信息互动程度低，社会公众了解信息的方式带有很大的被动性，大多是政府人员告诉他们的，而且社会公众对信息的评价得不到代理人的及时反馈；代理人出于自身利益的考虑，会对一些政府信息进行包装，传播给公众，造成信息失真。这三方面原因导致行政人员和人民之间信息的不对称，人民在委托代理关系中处于信息的弱势地位。行政人员具有的“经济人”特性，使其在行政活动中有着追求个人利益的欲望，而信息不对称正好为行政人员谋取私利创造了条件，那么公共权力就极有可能发生异化。

　　（三）激励和监督不足

　　人民与行政人员之间的委托代理关系是一种双向结构。一方面，行政人员作为代理人，用公共权力为人民谋福利；另一方面，作为回报，人民要予以行政