党内法治建设须规避制度供给过剩陷阱/胡 凯 杨竞雄

　　综上所述，在推进国家治理体系和治理能力现代化以及全面推进依法治国的大背景下，依法治党的真正意义是牢固树立现代性的依法民主治理执政党的思维，确立并有效实施反映全体党员和人民大众意志的良法，使党在国家宪法和法律的范围内活动、全体党员在党内法规制度的范围内活动的一种效能状态，它与“党大于法”“党法大于国法”“以法制党”等是截然不同的，而这些概念也正是导致党内法规制度供给过剩的重要根源。党的十八大以来，全党对党内法治建设和法规建设的重视度与日俱增，具有党内立法法性质的《中国共产党党内法规制定条例》（下称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下称《备案规定》）的出台、《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的发布、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》的颁布，标志着党内法治建设的全面启动与加快发展。

　　二、党内法治建设中制度供给过剩的原因

　　党内原有法规制度的失效和制度创新的时滞。我们党执政60多年来颁布过一系列的党内法规和规范性文件，这些法规和文件都是在不同的历史条件下，根据当时党所面临的主要挑战和任务制定出来的，但改革开放30多年来，世情、国情和党情发生了翻天覆地的深刻变化，这些文件中的一部分已经脱离了目前的现实情况而处于失效和半失效的状态。制度的创新往往滞后于实践的发展，因为制度是将实践中的有益探索上升为普遍存在的准则。制度创新的实践需求并不是自然地产生制度供给，因为“只有在制度变迁的实施者有利可图，且能承担制度变迁中的成本时，制度变迁才会发生”［3］。党内法规制度建设和改革不是一蹴而就的，而是在顶层设计和“摸着石头过河”的结合中，在党内健康力量的引导下甚至是党内外要求的倒逼下推动的，这是一个充满着试错和博弈的过程。

　　党内法规制度建设中的形式主义与官僚主义。制度决策者和生产者往往处于一个组织的权力中心，在政治力量和资源配置等权力上都比制度消费者处于更优越的地位，这种优越地位会在组织内民主程度有限、信息垄断、决策层集权程度和威望较高等情况下得到强化，使制度决策者和生产者内在地倾向于拍脑袋决策、小团体决策、自主式决策等狭隘的决策模式。一些地方仍以为当前的从严治党是“一阵风”，马上就会刮过去，因而习惯性地大搞轰轰烈烈的表面工程，抓紧“组织材料”，以为这样就能令领导满意、让自己过关，而对其规