空间失衡：城镇化建设中的等级陷阱与治理策略／雷永阔

来源：领导科学作者：雷永阔日期：2021-10-21 11:32:57

联系，中小城镇则往往代表着低等级政府，按照权力等级划分也就会出现大城镇对中小城镇的管辖，当资源配置沿着从中央到基层的顺序逐级下沉时［1］，出于自身利益考虑，大城镇可能对原本属于中小城镇的资源进行截留，造成城镇化建设的进一步失衡。这表现在三个方面：一是建设用地截留。建设用地直接决定着城镇规模，大城镇为缓解自身发展压力，有可能将建设用地留于自身发展。二是财政资源截留。基层政府、下级政府财政一方面源于本地税收，另一方面则是中央和上级政府拨款。为获得更多的发展资源，大城镇会将本应划拨于中小城镇的财政资源截留用于自身建设。三是自由裁量权截留。地方政府的自由裁量权意味着城镇规划、招商引资等方面的灵活性。当上级政府对下级政府城镇建设自由裁量权进行控制时，中小城镇的发展活力会更加被削弱。

　　3.固化风险。城镇化发展尤其是大城镇发展为中国经济提供了强大活力，但随着发展程度不断提升，大城镇也面临着越来越多的问题与困境，在国家整体发展中的贡献力逐渐减弱。在这种情况下，应加强中小城镇发展，使城镇化建设以接力形式持续为中国经济注入活力，但行政主导的城镇化发展格局并未跟随时代与需求发生转变，依然在大城镇空间注入大量资源。这是一种典型的路径依赖，流入大城镇中的资源已经出现了较为明显的边际递减效应，影响着各种资源应有价值的发挥。一些领导者缺乏整体意识、协同观念，以一种本位主义对待城镇化发展，虽然实现了资源积聚效应，但并未发挥城镇原本的优势，对国家整体治理水平提升则是一种抑制性因素。

　　4.排斥风险。在一定行政区域内，一般分布着一个或几个大城镇以及若干个中小城镇，其中占据主导地位的是大城镇。由于大城镇发展陷入了路径依赖，整个区域的发展模式可能异化。这种异化表现在以下两个方面。其一，行政力量对市场机制的排斥。大城镇建设习惯了行政主导的模式，并倾向于将这种模式延续于中小城镇，一方面维持自身的主导地位，另一方面避免改革成本。因此，即便是一些企业想要到中小城镇发展，大城镇也会采取各种措施对其进行“吸引”，这就偏离了市场经济公平竞争的基本原则，属于政府越位管理。其二，部分利益对整体利益的排斥。高等级政府往往在大城镇，相较于中小城镇利益，高等级政府相关领导者更加关注与自身联系更为紧密的大城镇的发展。这是因为大城镇虽然规模大但数量有限，集中力量建设大城镇更能够凸显领导者政绩，如若建设数量众多的中小城镇则很难在短期内收获成效。这是地方政府领导者基于自我视角的考量，是对中小城镇利益的不重视。

　　三、城镇化建设空间失衡与等级陷阱的突破路径与治理策略

　　重大城镇、轻中小城镇的模式早已过时，亟须进行转变与改革，这就要求及时弥补城镇化建设鸿沟，突破等级陷阱与空间失衡，促进权力与资源在不同等级的城镇间均衡配置。

　　（一）转变行政权力主导，摆正政府权力与市场秩序关系

　　城镇化建设空间失衡的主要原因是政府权力、制度、资源在供给上的不平衡，其虽然促进了大城镇快速发展，但也造成不同等级城镇之间发展的马太效应。因此，破除城镇化建设失衡的重要前提就是要处理好政府权力与市场秩序的关系，避免政府权力对市场秩序的排斥和干扰，使得城镇化建设在政府与市

[1][2][3][4][5]