空间失衡：城镇化建设中的等级陷阱与治理策略／雷永阔

　　（三）行政等级产生的改革制度空间失衡

　　改革是持续发展的基础，在中国国情背景下，政府改革通常以试点形式展开，从而促进改革、发展与稳定之间的统一。作为改革的试点地区，虽然面临着改革失败的风险，但更多的是会收到改革红利，比如中央高度重视与政策扶持、充足的资金与资源支撑、各方面专家智力支持等。这些会促进该地区实现良性发展。相较于其他地区，试点地区的改革制度已经取得了一定成效，也就意味着，改革工作取得阶段性成果，这本身就是一种相对优势。那什么样的地区会成为试点呢？一般情况下，行政等级高的城镇距离决策中心更近，更有可能成为改革试点，从而使其城镇化建设具有充足的制度供给，社会保障、医疗卫生、人口教育等配套性措施得到充分发展，城镇化建设水平不断提升。相反，那些行政等级较低的城镇的城镇化建设因制度供给不足，城镇化发展水平滞后。

　　二、城镇化发展空间失衡存在的陷阱与风险

　　（一）等级陷阱的本质化分析

　　行政等级造成不同空间城镇化资源、权限与制度供给存在高低差，但行政等级从本质上来说是权力逻辑，也就是说，国家权力的等级性配置造成城镇化建设的空间失衡。在国家权力、行政等级框架下，上下级政府之间是一种命令与服从、领导与被领导的关系，这虽然能够保障政治稳定与政令传达，但也会使得不同等级之间的发展水平呈现出马太效应。城镇化发展与行政等级的趋近性反映出城镇化建设的行政供给主导特征，行政等级高的城镇化是伴随着较高的国家权力的。这种权力对于城镇化建设来说可以理解为一种“类垄断特权”，即高行政等级政府所在的城镇对低行政等级政府所在城镇发展权力与资源的部分垄断，其直接结果就是中小城镇发展受限，全国整体性城镇化建设缺乏协同性。

　　与等级制相同，城镇级别与数量呈现出金字塔形状，即行政等级越高的城镇数量越少、行政等级越低的城镇数量越多，然而，越来越多的资源却流入数量较少的高行政等级城镇，数量众多的中小城镇则面临着资源不足甚至资源流出的困境。如果这种状况得不到有效治理，中小城镇与大城镇之间的差距就会越来越大，引发诸多结构性风险。

　　（二）城镇化建设等级陷阱引发的治理风险

　　1.虹吸风险。行政等级高的城镇在基础设施与公共服务等方面具有良好条件，政策环境与市场氛围均有着较高水平，这就使得其具有强大吸引力。周边中小城镇的社会精英、资金资本等为了更好地实现价值会逐渐流入大城镇，导致资源配置的均衡性缺失。对于中小城镇来说，这种态势是极难转变的，中小城镇处于权力下游，往往是一种被领导、被支配的地位，趋向大城市的资源流动使得中小城镇的发展基础越来越薄弱。但随着人口规模不断扩大、各种资源与资本不断流入，大城镇也面临着越来越多的治理问题，如社会不稳定性因素的增多和治理成本的增加，这些都会提高大城镇治理风险。另外，大城镇还面临着超负荷的困境，从长远来看，过多的资源流入对大城镇建设也是一种压力。

　　2.截留风险。城镇化建设水平差异在根本上可追溯为权力配置高低差。大城镇与高等级政府密切