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2020年8月下期
环境政策执行组织结构碎片化的整体性治理／范仓海 芮韦青
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：范仓海 芮韦青
日期：2020-10-07 20:57:43
【摘 要】环境政策执行是环境政策的核心环节，事关中央环境政策目标的实现，其组织结构碎片化表现为央地关系碎片化、同地关系碎片化、部际关系碎片化，产生根源在于复杂的府际关系、倒置的权责关系、逆向的政策执行、同构的职责关系。基于环境政策执行中组织结构的碎片化困境，要整合政策执行理念、完善政策执行机制、创新政策执行技术，以此构建环境政策执行的整体性制度体系和策略系统。
【关 键 词】环境政策执行；组织结构；碎片化；整体性治理；中央政府；地方政府
【作者简介】范仓海（1975— ），男，河海大学公共管理学院副教授，研究方向为公共管理与公共政策；芮韦青（1996— ），女，通信作者，河海大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为环境管理与政策。
【基金项目】中央高校基本科研业务费项目“社会资本视角的农村水环境治理研究”（项目编号：2018B21314）；中央高校基本科研业务费项目“整体性治理视阈下流域水环境治理中的地方政府协作研究”（项目编号：2018B33914）
【中图分类号】C936；D035 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2020）16-0010-04
当前，我国环境污染问题严峻，如何改善环境质量成为社会关注的焦点，也成为党和政府亟须解决的重要课题。国家环境治理目标实现的关键在于环境政策的有效执行，但受多种因素影响，环境政策执行仍存在各种形式的政策失真问题，而导致政策失真的根源就在于政策执行的组织结构碎片化。长期以来，我国对环境政策执行组织结构碎片化的治理侧重于政策执行的资源投入、方式创新、监督机制等方面，忽视从环境政策执行的整体性层面考量，未能有效化解环境政策执行的组织结构碎片化问题。整体性治理作为一种新公共管理范式，将其引入我国环境政策执行领域，有利于在一定程度上消解组织结构碎片化问题，提高我国环境政策执行的有效性，进而实现美丽中国的建设目标。 一、环境政策执行组织结构碎片化的表现
所谓组织结构碎片化是指不同层级地方政府之间、同级不同地方政府之间、同级地方政府不同政府职能部门之间存在信息孤岛、沟通不畅、难以协调的状态。我国环境政策是在一个复杂的层级和部门体系下执行的。从纵向看，多层级的行政发包政策执行机制容易造成央地关系碎片化；从横向看，同级地方政府之间、同级政府不同政府部门之间，因地方政府或政府部门的自利性倾向，也会导致同地关系和部际关系的碎片化。
（一）央地关系碎片化
所谓央地关系碎片化是指中央政府与地方政府所追求的环保目标不一致而导致环境政策在执行过程中出现上有政策下有对策的现象。我国环境政策执行采取的是行政发包制模式，即环境治理目标和计划是自上而下提出并向下逐级发包委托进行的。在环境政策执行实践中，虽然该模式便于事权集中、分工明确，实现统一领导和有效控制，但也容易导致央地关系碎片化，主要体现在以下两个方面。一是中央政府与地方政府之间环境执行权力的碎片化。这种权力碎片化具体表现为两者之间权责不明确。我国现有行政发包制的环境政策执行机制并未明确规定中央政府的环保职责。行政发包机制在环境政策执行过程中发挥主导性作用，中央政 |