环境政策执行组织结构碎片化的整体性治理／范仓海 芮韦青 　　

　　

　　二、环境政策执行组织结构碎片化的根源

　　

　　一般而言，环境政策执行总是在一定的权力系统内进行的，具有典型的权力结构特征。不同的权力结构对环境政策执行影响各异。就我国而言，环境政策执行碎片化既具有政策执行的一般性特征，又与我国特有的权力结构、权责关系、运作机制等密切关联。

　　（一）复杂的府际关系

　　府际关系即政府间的关系，它包括央地关系、同地关系、部际关系。我国环境政策执行是在复杂的府际关系中完成的，环境政策的执行效果受纵向的中央政府与地方政府关系以及横向的同级地方政府间关系的制约。简单清晰的府际关系有利于整合环境政策执行的主体力量，增强政策执行合力；相反，错综复杂的府际关系导致环境政策执行中的战略协作关系难以形成，降低政策执行效率。故而，府际关系是导致环境政策执行组织结构碎片化的重要原因。

　　就府际权力配置关系而言，具有复杂的纵向权力、横向权力关系。首先，从纵向权力配置看，中央政府的环境管理权下放给环境主管部委、涉环境管理部委以及省（区、市）一级。三者对不同地区的环境问题进行管理，并且三者分别建立从中央到地方、自上而下的垂直领导的部门组织体系，权力经过不同的层级逐渐分解、下放，环境管理的各项职能活动分布于不同的层级当中。［1］其次，从横向的部门职能配置看，环境行政主管部委、涉环境部委机构、省（区、市）级政府之间是平行的管理部门，相应地，在省内其他涉环境职能部门、省（区、市）环境主管部门以及其他省（区、市）环境主管部门之间也是平行关系。再次，从权力的纵向和横向配置看，纵横之间的权力关系是相互交错的，随着行政科层和地方区域行政单位的增加，这种纵横交错的权力更为复杂。这为明确其事权关系增添了难度。如果在权力划分和设置上缺乏有效的规范，势必在环境管理过程中出现多头领导、政出多门的问题，导致各地区、各部门存在环境利益目标差异的冲突，出现环境政策执行的碎片化问题。

　　（二）倒置的权责关系

　　所谓权责倒置，是指地方政府环境治理权力关系与环境治理责任之间关系的逆向配置问题，即作为环境治理代理方的地方政府承担着环境治理的重要责任，但环境治理相关权力与治理责任不匹配，存在有治理责任而无治理权力或权力弱化的情形。这主要表现在以下两方面，一是各级地方政府间存在有事权而无财权的问题，这对地方政府环境政策的执行效果产生着重要影响。1994年分税制改革后，地方政府的财权逐渐向上集中，事权逐渐向下转移，基层地方政府承担了大量的环保职责，却缺乏足够的财力保障。［2］在分税制指导下，中央对地方的环保财政转移不足以支付地方治理环境污染的成本，以及地方政府的环保税费体系、环保投融资机制尚不健全，使得地方政府在环境政策执行中缺乏动力，这是造成环境政策执行碎片化的重要原因。二是地方政府环境治理责任与地方政府考核机制不匹配，存在有治理责任而考核机制弱化的问题，这也容易导致环境政策执行碎片化。现有地方政府激励机制主要以政治锦标赛形式呈现，而政治晋升锦标赛所强调的上级政府的量化考核、绩效排名是决定官员晋升的关键政绩因素。政治晋升锦标赛虽然极大地促进了我国经济发展，但也是导致环境政策执行弱化的重