环境政策执行组织结构碎片化的整体性治理／范仓海 芮韦青 　　

　　（三）逆向的政策执行

　　所谓逆向的政策执行，是指环境政策执行过程中地方政府从自身利益出发，违背中央政府政策意愿，选择有利于地方利益的政策行为。根据委托代理理论，作为代理方的各级地方政府具体负责环境政策的实施工作，他们拥有大量环境政策实施的相关信息，而作为委托方的中央政府则拥有相对较少的环境政策执行信息，地方政府和中央政府之间存在环境政策执行信息的不对称问题。另外，因两者之间环境政策目标利益的差异，地方政府可能利用其信息优势做出不利于中央政府环境政策目标实现的行为，地方政府存在逆向选择、道德风险等问题。环境政策经过中央政府向地方各级政府逐层委托，而各级地方政府则基于地方利益考量，出现从乡（镇）、县、市、省（区、市）到中央逐层向上的逆向选择行为。各级地方政府的逆向选择意味着其环境政策执行偏离了中央政府的环境政策目标，也意味着环境政策执行中中央政府与地方政府目标利益关系上的碎片化。

　　（四）同构的职责关系

　　所谓同构的职责关系，即职责同构，主要是指各级政府领导管辖大致相同的事务，并且每一层级政府在职责、职能和机构的设置上保持高度统一。［3］我国环境政策执行系统中职责同构的特征尤为明显。现行宪法规定生态环境部具有完善生态环境制度、协调解决重大生态问题、落实国家环保目标的职能，省级生态环境厅具有建立健全生态环境制度、监督生态环境修复的职能。由此可知，各级生态环境部门在监督实施环境政策的过程中职责权限几乎相同，在我国行政发包机制下，这种模式制约了环境政策执行。

　　职责同构模式是导致环境政策执行组织结构碎片化的重要因素：一是职责同构大大增加了下级政府的压力。在职责同构模式下，为使环境政策顺利执行，上级政府将环境政策执行任务层层下放，不断向下级政府组织施加压力。加之基层政府的财权和事权严重不匹配，最终导致权责失衡，环境政策执行出现异化。二是职责同构降低了环境政策执行的效率和效能。在职责同构的政府组织格局下，各级政府组织在机构设置上强调“上下对口，左右对齐”，导致上下级政府的职能重叠、职责不清，政府组织结构臃肿，不利于各级政府在环境政策执行中及时沟通与协调，难以促进政府职能的优化配置，降低了环境政策执行的效率和效能。

　　

　　三、整体性治理：破解环境政策执行组织结构碎片化困境的路径选择

　　

　　基于环境政策执行中组织结构的碎片化困境，本文运用整体性治理理论工具，从政策执行理念、政策执行机制、政策执行技术三个维度构建环境政策执行的整体性制度体系和策略系统。

　　（一）整合政策执行理念

　　价值理念作为一种意识形态对环境政策执行组织结构碎片化的治理具有重大影响。环境政策执行组织结构碎片化治理中的价值理念整合，需要以环境整体利益最大化为