监察机关跨行政区划管辖刍议：基于历史经验的分析/张 晖

 

　　自2018年全国人大通过《宪法修正案》和《监察法》、建立国家监察委员会以来，国家监察体制改革受到学术界持续而广泛的关注。监察机关如何整合现有机构和人员、最大限度发挥其效能，监察机关与其他国家机关的职能如何对接，还有待进一步探索。在这方面，我们虽然可以借鉴国外的有关经验，但政治体制、文化传统的差异性，决定了我们不可能照搬国外的监察理念和模式。而我国古代存续两千多年的御史监察制度，以及民国时期的监察院体制，都有很多成功的经验和深刻的教训可供我们借鉴。

　　一、我国监察机关跨行政区划管辖的历史经验

　　我国历史上，监察机关与行政机关常常是各司其职、互不统属的。中央层面，秦代御史府独立于丞相府，唐代御史台独立于尚书、中书、门下三省，明代都察院独立于内阁与六部，民国监察院独立于行政院。地方层面，监察区与行政区也并不重合，前者管辖范围往往大于后者。例如，东汉分十三州，监督各郡县；唐朝设十道，监督各州县；北宋朝分十五路，监督各府州军；元朝设西、南两大行台，监督十行省；明朝派总督、巡抚与巡按出巡一省或多省，监督各司府县；南京国民政府设立十六监察区（监察委员行署），派驻监察委员，监督各省市。［1］

　　（一）监察机关跨行政区划管辖的优点

　　监察区与行政区不重合，或者监察机关跨行政区划管辖，对国家治理有很多好处。第一，监察机关可以独立行使职权，减少行政机关的干预和掣肘。古代监察官级别、待遇并不高，但能够与地方行政长官分庭抗礼，就是因为管辖范围不同，且各自听命于中央。第二，监察机关可以专职从事监督，不受行政事务的烦扰和羁绊。历史上监察权的削弱，往往不是受到行政权的干涉，而是监察官兼管地方政务，蜕变为新的行政长官。第三，监察机关可以节省人员经费，同时发挥更大的监督效能。历代监察机关在编制、开支上远少于同级行政机关，就是出于这种考虑。第四，监察机关与行政机关互不统属，在一定程度上分解了地方的权力，缓解了中央与地方的紧张关系，有利于维护国家统一和长治久安。北宋以后中